I SA/Wa 909/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie : WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta w W. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie przekształcenia szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza Gminy i Miasta W. utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru przekształcenia z dniem 31 sierpnia 2006 r. Szkoły Podstawowej w S. w Filię Szkoły Podstawowej w W. z siedzibą w S. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Dolnośląski Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. wydał negatywną opinię w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w S. w Filię Szkoły Podstawowej organizacyjnie podporządkowaną Szkole Podstawowej w W. W uzasadnieniu swojego stanowiska Kurator podniósł, że uchwała Rady Miejskiej w W. w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły w S. nie określa stopnia organizacyjnego tworzonej w jej miejsce filii szkoły. Szkoła Podstawowa w S. jest jedyną szkołą podstawową w tej miejscowości i posiada dobrą bazę dydaktyczną. Wyposażona jest w sprzęt audiowizualny i pracownię komputerową. Uczniowie uzyskują wysokie wyniki ze sprawdzianów zewnętrznych. Przekształcenie szkoły w filię nie poprawi warunków nauki i nie przyniesie korzyści uczniom. Natomiast w przypadku niektórych uczniów wydłuży ich drogę do szkoły i czas pobytu poza domem. Ponadto Kurator zwrócił uwagę na czynnik społeczny związany z protestem rodziców i środowiska lokalnego wsi S., którzy emocjonalnie są związani ze szkołą, w której obecnie uczy się [...] dzieci. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Burmistrz Gminy i Miasta W. złożył zażalenie. W jego uzasadnieniu podniósł, że brak wskazania stopnia organizacyjnego tworzonej filii nie może być uzasadnieniem negatywnej opinii, o ile zaś treść uchwały jest mało precyzyjna, to w każdym postępowaniu administracyjnym można żądać uzupełnienia informacji w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Burmistrza pozostałe podane przez Kuratora Oświaty argumenty również nie mogą uzasadniać negatywnego stanowiska organu I instancji. Minister Edukacji Narodowej i Sportu rozpatrując zażalenie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że powodem likwidacji szkoły są zbyt wysokie koszty jej utrzymania i niż demograficzny. Jednak czynnik ekonomiczny nie może ograniczać i utrudniać rozwoju oświatowego dzieci z małych miejscowości. Uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego powinna zawierać konkretne informacje na temat warunków tego przekształcenia. Na podstawie tej uchwały organ prowadzący dokonuje bowiem zawiadomienia kuratora oświaty oraz rodziców o planowanym przekształceniu. Uchwała podjęta w przedmiotowej sprawie nie określa, na czym polegać będzie przekształcenie szkoły, ile oddziałów będzie miała szkoła filialna i uczniowie których oddziałów zostaną przeniesieni do Szkoły Podstawowej w W. Uzasadnienie uchwały zawiera jedynie stwierdzenie, że budynek szkolny w S. będzie nadal wykorzystywany do prowadzenia zajęć szkolnych w części oddziałów. Zawarcie w niej ogólnych sformułowań w konsekwencji prowadzić może do dowolnych działań organu prowadzącego dotyczących Szkoły Podstawowej w S., bądź nawet jej likwidacji. W związku z powyższym, na podstawie podjętej w przedmiotowej sprawie uchwały, organ opiniujący zamiar przekształcenia szkoły nie był w stanie ocenić warunków, w jakich odbywać ma się przekształcenie, a rodzice uczniów nie mają pewności, w jakich warunkach i gdzie będą się uczyły ich dzieci. Braków tych nie uzupełniło również ani złożone zażalenie, ani pismo skarżącego z dnia 5 czerwca 2006 r. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w imieniu Gminy i Miasta W. złożyli Burmistrz Gminy i Miasta W. oraz Rada Miasta W.. W uzasadnieniu skargi zarzucono wydanym w sprawie postanowieniom naruszenie prawa materialnego tj. art. 59 ust 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w S., winna zawierać zapisy określające na czym polega przekształcenie Szkoły Podstawowej w S., ile oddziałów będzie miała szkoła filialna mimo, że żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie zawiera tak sformułowanego wymogu ustawowego. Zgodnie z ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty art. 59 ust 1 zawiera procedury jakie winny być przeprowadzone przez organ prowadzący w przypadku likwidowania szkoły podstawowej. Przepis ten zobowiązuje organ prowadzący do powiadomienie na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji (a także przekształcenia) m.in. kuratora oświaty i rodziców o podjęciu uchwały o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej. W niniejszej sprawie wymogi te zostały spełnione. Zapewniono też uczniom przez organ prowadzony szkolę możliwość kontynuowania nauki w innej szkole podstawowej. Zdaniem skarżącego żaden z przepisów przywołanej ustawy nie wymaga, aby uchwała intencyjna zawierała takie szczegółowe regulacje, których wymaga Dolnośląski Kurator Oświaty, jak i Minister Edukacji Narodowej. Nadto skarżący podniósł, że uchwała o przekształceniu Szkoły Podstawowej w S. w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej w W., oznacza jedynie zmianę organizacyjną dotyczącą organu zarządzającego szkołą, nie ulega zmianie liczba oddziałów szkolnych. Art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie zawiera obowiązku wskazania w uchwale liczby oddziałów szkolnych, które powstaną w przekształconej Szkole Podstawowej w S. Proponowana zmiana organizacyjna ma jedynie usprawnić organizacyjnie jednostkę, zmniejszyć koszty funkcjonowania, tak aby w przypadku dalszego zmniejszenia liczby dzieci Dyrektor Szkoły mógł wykorzystać nauczycieli w obu jednostkach szkolnych bez konieczności podejmowania drastycznych decyzji o zwolnieniach nauczycieli w przypadku braku dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżonym postanowieniem toczyło się na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Zgodnie z ich treścią, co do zasady, szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła może zostać zlikwidowana dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty wydawanej w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepisy art. 59 ust. 1-5 i art. 58 ustawy o systemie oświaty stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. W rozpatrywanej sprawie Rada Miejska w W. w dniu [...] grudnia 2005 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia z dniem 1 września 2006 r. Szkoły Podstawowej w S. w szkołę filialną, należącą do Szkoły Podstawowej w W. Podkreślić należy, że w takim przypadku przywołane przepisy prawa dotyczące bezpośrednio zamiaru likwidacji a nie przekształcenia szkoły stosowane są odpowiednio. Przepisy ustawy nie definiują pojęcia "przekształcenia szkoły", nie określają również, jakimi kryteriami winien się kierować kurator oświaty wydając opinię o zamiarze przekształcenia szkoły. Opinia ta zatem wydawana jest na podstawie uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć jednak dowolnego charakteru. Zakres uprawnień, jakie posiada kurator oświaty wydając przedmiotową opinię jest bowiem ściśle związany z zakresem kompetencji przyznanych temu organowi przez powołaną ustawę o systemie oświaty. Kurator oświaty sprawuje w szczególności nadzór pedagogiczny nad przedszkolami oraz szkołami, realizuje politykę oświatową państwa oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu regionalnej i lokalnej polityki oświatowej państwa oraz w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej przedszkoli, szkół i placówek publicznych. Nadzór pedagogiczny polega między innymi na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej przedszkoli, szkół i nauczycieli (art. 31 i art. 33 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Kurator Oświaty jest więc organem odpowiedzialnym przede wszystkim za jakość edukacji oraz posiada szereg uprawnień kontrolnych w stosunku do przedszkoli i szkół, zarówno publicznych, jak i niepublicznych. Oznacza to, że Kurator wydając opinię w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie może działać arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi zawartymi w powołanej ustawie oraz przepisach odrębnych, w tym także, jako organ administracji publicznej, przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zamiar przekształcenia Szkoły wyrażony został w odpowiedniej uchwale Rady Miejskiej i przekazany do wiadomości Kuratora Oświaty, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] negatywnie zaopiniował ten zamiar. Kurator Oświaty uzasadniając swoją opinię wskazał przede wszystkim na brak w przesłanej uchwale określenia przez Radę Miasta stopnia organizacyjnego tworzonej filii. Podkreślił, że przewidziana do przekształcenia szkoła jest jedyną szkołą podstawową w tej miejscowości, posiadającą dobrą bazę dydaktyczną, osiągająca wysokie wyniki nauczania, zaś samo przekształcenie nie poprawi warunków nauki i nie przyniesie korzyści uczniom. Natomiast w przypadku niektórych uczniów wydłuży ich drogę do szkoły i czas pobytu poza domem. Z akt sprawy nie wynika jednak na podstawie jakich materiałów dowodowych Kurator Oświaty poczynił swoje ustalenia. Brak jest również dowodów na to, że organ I instancji prowadził w tym kierunku jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Tym samym, zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że kwestia, która legła u podstaw negatywnej opinii Kuratora nie została przez organ dostatecznie zbadana. Potwierdza to stanowisko Ministra Edukacji Narodowej i Sportu zawarte w zaskarżonym postanowieniu utrzymującym w mocy postanowienie Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru przekształcenia z dniem 31 sierpnia 2006 r. Szkoły Podstawowej w S. w Filię Szkoły Podstawowej w W. z siedzibą w S. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji wprost stwierdza, że na podstawie podjętej w przedmiotowej sprawie uchwały, organ opiniujący zamiar przekształcenia szkoły nie był w stanie ocenić warunków, na jakich odbywać ma się przekształcenie, a rodzice uczniów nie mają pewności, w jakich warunkach i gdzie będą się uczyły ich dzieci. Braków tych nie uzupełniło również ani złożone zażalenie, ani pismo skarżącego z dnia 5 czerwca 2006 r. Stały się więc one powodem utrzymania w mocy kwestionowanego postanowienia organu I instancji. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący i sumienny zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jak wynika z akt sprawy organy obu instancji nie wypełniły należycie tych obowiązków. Jeśli bowiem Kurator oraz Minister uważali, że nadesłane przez Radę Miasta dokumenty są niewystarczające, a z akt sprawy wynika, że charakter tych braków umożliwiał, na każdym etapie kontrolowanego postępowania, ich wyjaśnienie w drodze postępowania wyjaśniającego zmierzającego do rozstrzygnięcia powstałych wątpliwości, to organ miał obowiązek z własnej inicjatywy uzupełnić materiał dowodowy lub wezwać stronę do jego uzupełnienia. Nie jest zdaniem Sądu możliwe wyciąganie dla strony negatywnych skutków prawnych, jeżeli w istotnych dla sprawy kwestiach organ nie podjął działań zmierzających do ich wyjaśnienia. Ciężar gromadzenia materiału faktycznego i dowodowego w sprawie nałożony jest na organ rozpoznający sprawę. Strona oczywiście musi współdziałać w zakresie realizacji tego obowiązku i dlatego Sąd nie uznał za zasadne wyrażonego w skardze stanowiska Gminy, że skoro z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie wynika wprost obowiązek wskazania w podejmowanej uchwale o zamiarze przekształcenia szkoły szczegółowych informacji dotyczących przyszłej organizacji procesu kształcenia, to organ nie ma podstaw do domagania się takich wyjaśnień. Uprawnienia kuratora do żądania tego typu informacji wynikają z charakteru i zakresu obowiązków i uprawnień tego organu określonych m.in. w art. 31 i art. 33 ustawy o systemie oświaty. W szczególności bardzo istotną kwestią jest precyzyjne określenie, gdzie i w jakich warunkach zostanie zapewniona możliwość kontynuowania nauki uczniom przekształcanej szkoły. Rzetelne informacje w tej sprawie powinny być jednym z podstawowych elementów branych pod uwagę przez kuratora przy formułowaniu wydawanej opinii. Informacje te są również kluczowe dla rodziców dzieci uczących się w przekształcanej placówce, ponieważ warunkują możliwości wywiązania się przez rodziców dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu z obowiązków nałożonych przez ustawodawcę w art. 18 przywołanej ustawy. Skoro organ orzekający powinien przeprowadzić postępowanie w sprawie, zgromadzić materiał dowodowy w ramach posiadanych możliwości i rozstrzygnąć sprawę, nie może powołując się na niedostateczną aktywność strony w gromadzeniu materiału dowodowego wydać negatywnego dla niej orzeczenia. Nie prowadząc skutecznie postępowania dowodowego organy I i II instancji naruszyły w rozpatrywanej sprawie przywołane przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej merytoryczne rozstrzygnięcie, przez co stworzyły możliwość postawienia orzeczeniom zarzutu arbitralności, dowolności przy wydawaniu opinii negatywnie opiniującej zamiar przekształcenia szkoły. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających zawiadomienie o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w Starym W. rodziców dzieci do niej uczęszczających. W takcie ponownie przeprowadzanego postępowania brak ten również powinien zostać uzupełniony. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.