I SA/Wa 91/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia 23 listopada 2010 r., nr 838 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Gminy [..] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [..] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] sierpnia 2010 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [..] z dnia [..] maja 1991 r., nr [..] stwierdzającej nabycie przez Gminę [..] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej miasta [..], obręb [..] , działka nr [..], uregulowanej w księdze wieczystej KW [..],opisanej w karcie ewidencyjnej nr [..], stanowiącej integralną część powyższej decyzji – utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [..] z dnia [..] sierpnia 2010r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [..] z dnia [..] maja 1991r., nr [..] którą stwierdzono nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej miasta [..], obręb [..], działka nr [..], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], opisanej w karcie ewidencyjnej nr [..]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta i Gminy [..] wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] sierpnia 2010 r., nr [.] w całości, zarzucając organowi administracji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 2 kpa poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Organ administracji rozpoznając złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że podstawową przesłanką komunalizacji mienia na mocy prawa na podstawie przepisów komunalizacyjnych jest to, aby stanowiło ono własność Państwa. Natomiast podstawę do uznania przez Wojewodę [..], że Skarb Państwa był właścicielem spornego gruntu stanowił akt prawny Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [..] marca 1954 r. orzekający o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność S. S. Akt ten był jednak nieważny ex tunc, co zostało stwierdzone decyzją ostateczną Ministra Budownictwa z dnia [..] marca 2007r., nr [..]. Na dzień 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie legitymował się zatem prawem własności do skomunalizowanej nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje ten skutek prawny (przywrócenie do stanu poprzedniego), z którym nie można polemizować. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymagało przez organ bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 Kpa. Organ naczelny uznał również, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające (art. 156 § 2 Kpa) unieważnienie przedmiotowego aktu i stwierdził, iż zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..] Miasto i Gmina [..] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że w dniu wydawania decyzji komunalizacyjnej w księdze wieczystej właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, dlatego istniały podstawy do skomunalizowania. Skarżąca podniosła również,że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było w sposób prawidłowy, a orzeczenia wywłaszczeniowe z dnia [..] marca 1954 roku i z dnia [..] czerwca 1964 roku stanowiły podstawę do przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa i przekazania jej do Dyrekcji Budowy [..] celem odgruzowania i posadowienia w miejsce zniszczonej nowej kamienicy ze środków budżetowych. Wykonując od 1990 r. właścicielskie uprawnienia i obowiązki skarżąca poniosła olbrzymie nakłady na jej utrzymanie i remonty. W konkluzji tak sformułowanych zarzutów – Miasto i Gmina [..] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] listopada 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [..] sierpnia 2010 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [..] z dnia [..] maja 1991r., nr [..], którą stwierdzono o nabyciu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ) z mocy prawa przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej miasta [..], obręb [..], działka nr [..], uregulowanej w księdze wieczystej [..], opisanej w karcie ewidencyjnej nr [..]. Z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji wystąpili E. O., H. P., M. O., L. P. i H. K. - następcy prawni S. K. ( dawnej właścicielki gruntu) . Wskazywali oni, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Skarb Państwa nie był właścicielem komunalizowanego mienia, z uwagi na skutek ex tunc decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [..] lutego 1999 roku nr [..] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [..] czerwca 1964 roku orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w W., oznaczonej jako pgr [..] (dawna pgr [..] ) stanowiącej własność S. K. oraz decyzji Ministra Budownictwa z dnia [..] marca 2007r., nr [..] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [..] marca 1954 roku r. orzekającej w pkt [..] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości zapisanej w Księdze wieczystej [..] ozn. jako parcela [..] o pow. [..] m2 , stanowiącej własność S. K. Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.). z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W oparciu bowiem o ostateczne decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [..] lutego 1999 r. oraz Ministra Budownictwa z dnia [..] marca 2007 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 k.p.a. orzeczenia wywłaszczeniowe, na podstawie których nieruchomość stanowiąca skomunalizowaną działkę, przejęta została przez Skarb Państwa. Stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń zniosło ich skutki prawne od dnia wydania (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Oznacza to, że ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w stosunku do dawnej nieruchomości nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem tak jakby wywłaszczenie nigdy nie nastąpiło (restitutio in integrum), a więc stanu w którym własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnemu właścicielowi (obecnie jego następcom prawnym). Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu, że w dacie wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tj. 27 maja 1990 r.), skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać regulacjom zawartym w powołanej ustawie. Z tych względów decyzja Wojewody [..] z [..] maja 1991 r., jako rozstrzygająca o skomunalizowaniu mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części w jakiej skomunalizowała wymienione wyżej działki. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi o nie uwzględnieniu przez organ nieodwracalnych skutków prawnych dotyczących nieruchomości polegającego na przejściu własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej tj. Gminy [..] - nie można się z nimi zgodzić. Jednolite i utrwalone orzecznictwo sądowo-administracyjnym wskazuje , że nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji, po pierwsze gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, po drugie, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa oraz po trzecie, gdy poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że żadna ze wskazanych wyżej przesłanek w niej nie wystąpiła. Poza sporem bowiem jest, że działki objęte komunalizacją istnieją, następcy prawni właściciela posiadają zdolność do korzystania z uprawnień właścicielskich do spornych działek, a prawo własności przez nich utracone na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego zostało im przywrócone poprzez stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Zasadnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody [..] z dnia [..] maja 1991 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co umożliwiło stwierdzenie jej nieważności, wobec rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.-Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku