I SA/Wa 91/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] listopada 2019 r., [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmawiającego wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem [...] stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w prawo własności. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i sformułowanej ocenie prawnej. Nieruchomość przy ul. [...] w W., oznaczona jako działka ew. nr [...] stanowi własność [...]. Zabudowana jest w całości wielolokalowym budynkiem z bramą przejazdową (tzw. budynkiem bramnym), przez którą przebiega droga - ul. [...], a także ciągi piesze. Grunt działki pozostaje we współużytkowaniu wieczystym właścicieli wyodrębnionych w budynku lokali mieszkalnych. W ewidencji gruntów cała działka, której granice wyznacza bryła budynku, oznaczona jest symbolem "[...]". Teren ulicy [...] w miejscowym planie zagospodarowania uchwalonym uchwałą Rady [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], oznaczony jest symbolem "[...]" - droga publiczna dojazdowa. Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. K. M. wystąpił o wydanie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.) zaświadczenia o przekształceniu z dniem [...] stycznia 2019 r. przynależnego mu prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] związanego z prawem własności lokalu nr [...] w budynku przy [...], w prawo własności. W następstwie rozpoznania tego wniosku Prezydent [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2019 r. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowień organy po powołaniu się na przepisy ww. ustawy, oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazywały na zlokalizowanie w obszarze działki nr [...] drogi publicznej - ul. [...]. Mając zaś na względzie, że własność dróg publicznych, zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz.2068 ze zm.) może przynależeć wyłącznie do podmiotów publicznoprawnych wymienionych w tym przepisie, wywodziły, że nie jest możliwe przeniesienie własności gruntu zajętego taką drogą na rzecz osób fizycznych. Wobec powyższego nie można także wydać zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. K. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą i dowolną ocenę dowodów, polegającą błędnym ustaleniu, że ul. [...] w W. stanowi bezspornie drogę publiczną na całym jej odcinku, tj. w szczególności w obrębie bryły budynku mieszkalnego wielorodzinnego pod adresem [...], zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], co nie wynikało ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz polegającą na tym, że organ w ogóle pominął istotną dla rozstrzygnięcia sprawy część materiału dowodowego; ponadto nie wyjaśnił wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do podniesionych w zażaleniu zarzutów wobec postanowienia Prezydenta [...] oraz nieuzasadnienie w sposób wyczerpujący podstaw faktycznych i prawnych swojego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 138 §1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, którym utrzymano w mocy będące przedmiotem zażalenia postanowienie Prezydenta [...], pomimo faktu, że było ono obarczone szeregiem błędów materialnych oraz proceduralnych;. - art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725) poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu przez organ faktu, że działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów wyłącznie symbolem "[...]", co jednoznacznie wskazuje, że stanowi teren mieszkaniowy, zaś brak jest w ewidencji gruntów jakiejkolwiek wzmianki o tym, aby w obrębie przedmiotowej działki zlokalizowana była jakakolwiek droga; - art. 7 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, polegające na tym, że organ błędnie przyjął, że ul. [...] w W. ma charakter drogi publicznej tylko na tej podstawie, że położona jest w obrębie terenu oznaczonego symbolem "[...]" droga publiczna dojazdowa w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas gdy, zgodnie z dyspozycją naruszonego przepisu, nadanie drodze charakteru drogi publicznej mającej stanowić drogę gminną następuje w drodze uchwały rady gminy podjętej na podstawie wskazanej ustawy o drogach publicznych, a nie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; - art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przejazd bramowy zlokalizowany na nieruchomości nie spełnia kryteriów pozwalających na uznanie go za inny obiekt budowlany lub urządzenie budowlane, umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych : W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano w art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że w aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 k.p.a. Tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony, a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza przy tym możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ odmówił wydania zaświadczenia uznając, że sporna nieruchomość nie podlega przepisom ustawy z 20 lipca 2018 r., z tego względu, że droga (ul. [...]) przebiegająca przez przejazd bramowy usytuowany w osi poprzecznej centralnej części budynku posadowionego na działce nr [...], stanowi drogę publiczną. Grunty zajęte drogami publicznymi wyłączone są natomiast z powszechnego obrotu i mogą stanowić wyłączenie własność podmiotów publicznoprawnych wymienionych w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Podstawą zaś tych ustaleń było stwierdzenie, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren, na którym jest ona zlokalizowana, przeznaczony został pod drogę dojazdową publiczną (symbol "[...]"). Stanowisko to – jak trafnie zauważał skarżący - oparte jest jednak na błędnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach i braku wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktyczno-prawnego istniejącego na gruncie, rzutujących na ocenę spełnienia materialnoprawnych przesłanek konwersji praw. Przede wszystkim organy dokonały wadliwego zrównaniu przeznaczenia planistycznego terenu, na którym znajduje się droga, z jej prawnym statusem jako drogi publicznej. Uszło natomiast ich uwadze, że o statusie drogi nie przesądzają postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nadanie drodze odpowiedniej kategorii w trybie przewidzianym przepisami ustawy o drogach publicznych, co wynika wprost z jej art. 1 stanowiącego, że "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". W przypadku dróg publicznych gminnych lub powiatowych następuje to w drodze stosownej uchwały podejmowanej odpowiednio przez radę powiatu bądź radę gminy (por. art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Na istnienie tego rodzaju aktu kreującego status drogi publicznej w odniesieniu do ul. [...] organy jednak nie wskazują. Wprawdzie Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że ulica [...] zaliczona została do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych (Dz.urz. woj. mazow. Nr 253, poz.6858), jednakże w rozpoznawanej sprawie nie jest to wystarczające do uznania zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Sama bowiem analiza treści tej uchwały (jej załącznika nr [...]), bez poczynienia dodatkowych ustaleń, nie pozwala na jednoznaczne przesądzenie, czy ową kategorią objęto drogę na całej jej długości - a więc również we fragmencie usytuowany w przejeździe bramowym bryły budynku przy [...] - czy też wyłącznie odcinki zlokalizowana poza obrysami budynku (po jego obu stronach). Na prawdopodobieństwo takiego uregulowania jej statusu może natomiast wskazywać z jednej strony fakt, że fragmentu ciągu komunikacyjnego w granicach nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (przecinającym bryłę budynku) geodezyjnie w ogóle nie został wyodrębniony. Cały zaś jej obszar w ewidencji gruntów i budynków pozostaje oznaczony symbolem "[...]" (tereny mieszkaniowe). Z drugiej strony nie bez znaczenie pozostaje fakt, że także część gruntu, na którym ów ciąg jest zorganizowany, jest przedmiot użytkowania wieczystego właścicieli wyodrębnionych w budynków lokali (w odpowiednich udziałach). Jak zaś zasadnie zauważał skarżący, urządzenie na nieruchomości będącej przedmiotem prawa użytkowania wieczystego drogi publicznej wymagałoby wcześniejszego wywłaszczenia współużytkowników wieczystych, jako że publiczny charakter drogi pozostaje w oczywistej sprzeczności z ich uprawnieniami wynikającymi z przysługującego im prawa. Tymczasem postępowanie wywłaszczeniowe, wedle prezentowanego w skardze stanowiska (znajdującego także odzwierciedlenie w treści księgi wieczystej) nigdy nie zostało przeprowadzone. Uprawdopodobnione jest w tej sytuacji wnioskowanie, że ciąg komunikacyjny przecinający działkę nr [...] (przez bramę posadowionego na niej budynku) stanowi li tylko łącznik pomiędzy dwoma odcinkami drogi publicznej (ul. [...]), sam jednak nie będąc fragmentem jej pasa drogowego, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tym bowiem po myśli jej art. 4 pkt 1, jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zweryfikowanie tych okoliczności wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, którego organy zaniechały, przypisując w sposób nieuprawnione decydujące w tej mierze znaczenie kwestiom planistycznym. Powyższe oznacza, że stan faktyczny sprawy umożliwiający potwierdzenie, względnie wykluczenie, przekształcenia z mocy prawa przynależnego skarżącemu prawa użytkowania wieczystego we własność, nie został zrekonstruowany w sposób pozwalający na podjęcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. Rację ma zatem skarżący, że zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co prowadzić musi do ich uchylenia. Ze względu na brak poczynionych w ww. zakresie adekwatnych ustaleń stanu faktycznego przedwczesne jest jednocześnie obecnie przesądzanie czy nieruchomość, spełnia kryteria opisane w art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r., determinujące przekształcenie przynależnego skarżącemu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Kluczowe bowiem dla stwierdzenia objęcia przedmiotowej nieruchomości zakresem działania ustawy jest ustalenie statusu odcinaka drogi zlokalizowanego w jej obszarze. Poczynienie tych ustaleń mieści się w granicach dopuszczalnego art. 218 § 2 k.p.a. postępowania wyjaśniającego, jakie może przeprowadzić Prezydent [...] w oparciu o dostępne mu rejestry i ewidencje. Jest on wszak z mocy art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządzą dróg gminnych. W tym aspekcie zatem organ winien przy ponownym rozpoznawaniu sprawy poczynić dodatkowe ustalenia i w zależności od nich podjąć rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza, gdyż byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz.2325) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postepowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na natomiast na podstawie jej art. 119 pkt 3.