I SA/Wa 910/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Daniela Kozłowska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [..] W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymywało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiającą ustalenia M. D. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, iż w dniu [...] kwietnia 2009 r. Prezydent W. decyzją nr [...] odmówił przyznania M. D. zasiłku pielęgnacyjnego, a w dniu [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] sierpnia 2009 r. Prezydent W. ponownie decyzją nr [...] odmówił zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, iż w toku postępowania ustalono, że M. D. została skierowana do domu pomocy społecznej dnia [...] sierpnia 2002 r. W tej sytuacji zgodnie z brzmieniem art. 158 ustawy o pomocy społecznej nie przysługuje jej dodatek pielęgnacyjny. Wskazał też, że ZUS wydał decyzję w sprawie dodatku pielęgnacyjnego ustalającą prawo do tego świadczenia, która pozostaje w obrocie prawnym. Wypłata dodatku została wstrzymana na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezydent nie ma możliwości prawnych wzruszenia decyzji ZUS i jest nią związany. Wobec tego uznał, że nie są spełnione przesłanki określone w art. 16 ust. 6 i zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Od tej decyzji odwołanie wniosła M. D. podnosząc, iż spełnia warunek do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając powyższe odwołanie wskazało, iż stosownie do treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Organ II instancji zauważył, iż ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, iż M. D. przyznany został dodatek pielęgnacyjny, a decyzja przyznająca to świadczenie jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, iż w sprawie zaistniała przesłanka z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, iż osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. D. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że mając ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego w rzeczywistości go nie otrzymuje i stan taki pozbawia ją również prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a ponosząc w 70 % swojego dochodu koszty pobytu w domu pomocy społecznej nie stać ją na leki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga ma uzasadnione podstawy. Zauważyć należy, że dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem wypłacanym na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 153, poz. 1227). Przysługuje on osobie uprawnionej do emerytury lub renty, uznanej za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, jak również osobie, która ukończyła 75 lat. O dodatek nie mogą się ubiegać osoby przebywające w zakładzie opiekuńczo – leczniczym, chyba że przebywają poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Należy dodać, że do dnia wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej nie należał się również pensjonariuszom domów pomocy społecznej (zob. Komentarz do art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej – Dz. U. z 2009r Nr 175, poz. 1362 I. Sierpowska, ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, ABC, 2009r., wyd. II). Wynikało to z art. 75 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w pierwotnym brzmieniu). Od dnia 1 stycznia 2004 r. omawiany dodatek przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej skierowanym do nich po dniu 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów, skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu (art. 158 ustawy o pomocy społecznej). Skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej przed datą 1 stycznia 2004 r. i nie przebywa poza domem pomocy społecznej. Odmawiając skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego organy pierwszej instancji oparły się na regule kolizyjnej z art. 16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych ("zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego") uznając, że uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego wynika z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznającej prawo do dodatku, której treścią organy czują się związane. Za nieistotne uznały przy tym wstrzymanie wypłaty tego dodatku. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę, w ocenie Sądu, że decyzja ta orzekała o uprawnieniu do dodatku pielęgnacyjnego na datę jej wydania, a od tego czasu zmienił się dwukrotnie stan prawny (najpierw wszedł w życie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń społecznych, a następnie art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał, że wstrzymał wypłatę dodatku pielęgnacyjnego najpierw na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie na podstawie art. 158 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu wstrzymanie wypłaty dodatku pielęgnacyjnego mogło nastąpić jedynie gdyby prawo do dodatku ustało (art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r.) lub nie istniało (pkt 4 tego artykułu), gdyż inne przyczyny z ust.1 art. 134 nie wchodziły w tym przypadku w grę, a ustawa o emeryturach i rentach z FUZ nie przewiduje możliwości zawieszenia prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Należy zauważyć, iż wstrzymanie wypłaty świadczeń z ubezpieczenia społecznego jest czynnością organu rentowego powodującą zaniechanie wypłaty w sytuacjach opisanych w art. 134 ust. 1 pkt 1-5 w/w ustawy. Wstrzymanie wypłaty świadczeń nie następuje ex lege od momentu wystąpienia okoliczności wymienionych w poniższym przepisie, lecz z mocy decyzji organu rentowego, która powinna być doręczona zainteresowanemu, z podaniem przyczyny wstrzymania i pouczeniem tej osoby o terminie i sposobie odwołania. Wstrzymanie wypłaty w następstwie zawieszenia prawa różni się od wstrzymania wypłaty wskutek jego ustania tym, iż w przypadku zawieszenia wypłatę wznawia się od dnia ustania przyczyny zawieszenia, a przy ustaniu wstrzymanie wypłaty jest definitywne. Ewentualne ustalenie uprawnień do świadczeń wymaga więc ponownego postępowania w sprawie (zob. Komentarz do art. 134 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. K Antonow, M.Bartnicki, B. Suchacki, ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz ABC, 2009 r., wyd. III). Na użytek ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w wyżej opisanej sytuacji, stosując normę kolizyjną z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy powinny ustalić, czy uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego istnieje również obecnie. W szczególności jaki wpływ na uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego ustalone w decyzji przyznającej ten dodatek miała zmiana stanu prawnego oraz fakt wstrzymania wypłaty dodatku. Zaznaczyć należy, że wstrzymanie wypłaty świadczeń następuje na podstawie decyzji, a decyzja ta powinna wskazywać przyczynę wstrzymania. Jeżeli przyjmowałoby się, że przyczyną wstrzymania wypłaty dodatku było ustanie do niego prawa lub fakt, że prawo w ogóle nie istniało, trudno byłoby uznać, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, mimo wydania decyzji przyznającej jej ten dodatek. Organy ustaliły tylko fakt wydania decyzji przyznającej skarżącej dodatek pielęgnacyjny, pominęły zaś ustalenie, czy uprawnienie to w dalszym ciągu istnieje. Na brak uprawnienia skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego aktualnie może wskazywać treść art. 158 ustawy o pomocy społecznej oraz fakt wstrzymania jego wypłaty. Potwierdzeniem tego może być decyzja będąca podstawą wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, której treść organy winny ustalić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Z faktu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej potencjalnie może wynikać jeszcze jedna negatywna przesłanka do uzyskania przez nią zasiłku pielęgnacyjnego, określona w art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Sąd w niniejszym składzie podziela jednak pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1352/08, wedle którego, aby można było uznać, że skarżący przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, w którym przebywa, winien mu zapewnić nieodpłatne, pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma tutaj zwrot "nieodpłatne, pełne utrzymanie". Wynika to z definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie" zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie skarżąca ponosi częściowo koszty utrzymania w domu pomocy społecznej, a więc z tego powodu nie można jej odmówić prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z możliwością ustania prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego, a w tym kontekście także naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do tego, co wynika z treści art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. oraz art. 158 ustawy o pomocy społecznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania i ustalą treść decyzji przyznającej skarżącej prawo do dodatku pielęgnacyjnego, jak również treść decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku (jeśli została wydana) i dokonają ich oceny w kontekście ustania bądź nieistnienia prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. W przypadku braku decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku pielęgnacyjnego organy ustalą jaki wpływ ma faktyczne zaprzestanie jego wypłaty na uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.