I SA/Wa 910/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania E. D. - utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] orzekającą o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - na podstawie którego przeszła ona z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Z dokumentów znajdujących się w aktach własnościowych nieruchomości położonej przy ul. [...] wynika, że nieruchomość ta oznaczona była nr hipotecznym [...] . Według zaświadczenia Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego W. z dnia [...]listopada 1946r. jako właścicielka nieruchomości uregulowanej w księdze hip. [...]wpisana była S. L,, zaś w dziale III tej księgi, pod Nr [...], figurował wpis, że: "po zmarłej w dniu [...] , właścicielce tej nieruchomości otwarto postępowanie spadkowe i że do powyższego spadku zgłoszone zostały prawa: 1) J. H. co do połowy, 2) a) R. S., b) M. A. i 3) L. - synów drugiej córki spadkodawczyni – Z. G. co do drugiej połowy tej nieruchomości". W dniu 14 lutego 1949 r. J. H. złożyła w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej Nr hip. [...]. Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1961r., nr [...], odmówiono spadkobiercom byłej właścicielki przyznania własności czasowej tej nieruchomości. Obecnie zaś toczy się postępowanie o ustalenie odszkodowania na rzecz następców prawnych byłej właścicielki - za grunt nieruchomości położonej przy ul. [...], przejętej w/w dekretem z dnia 26 października 1945r. Stroną tego postępowania nie jest E. D.. Następnie w dniu [...] sierpnia 1949 r. została zawarta umowa pomiędzy J. H. a W. P., na mocy której J. H. wydzierżawiła W. P. swoje prawa do połowy nieruchomości hip. [...] położonej przy ul. [...] na okres od 1 listopada 1949 r. do 1 listopada 1952 r. Zatem J. H. wydzierżawiła część nieruchomości hipotecznej nr [...] - do której nie miała żadnego tytułu prawnego, a tylko niezrealizowane roszczenia. W dniu 7 września 1949 r. W. P. przelał wszystkie swoje prawa wynikające z w/w umowy na rzecz E. D., który następnie zabudował szklarniami nieruchomość położoną przy ul. [...]. Ponieważ nieruchomość ta została przeznaczona pod budowę szkoły, dlatego też pomiędzy E. D. a Dzielnicowym Zarządem Gospodarki Mieszkaniowej - Dział Gospodarki Terenami W. w dniu [...] października 1960 r. została zawarta na okres 15 lat umowa dzierżawy gruntu położonego przy ul. [...], działka nr [...] (obecnie ul. [...]). Na tę dzierżawioną nieruchomość E. D. przeniósł szklarnie z ul. [...]. Następnie Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r ustanowił na rzecz E i D. D. użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej przy ul. [...]. Podstawą prawną tej decyzji były ogólne przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.) dotyczące oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, tj. art.23 ust. 1 lit. a, art. 28 ust. 1, art. 29 ust 1, art. 30 ust. 3 i art. 45 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż E. D. pismem z dnia 12 grudnia 1988 r. wystąpił o oddanie gruntu przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste, który otrzymał jako grunt zamienny za gospodarstwo rolne przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że E. D. prowadził na powyższym terenie do końca 1965 r. gospodarstwo rolne - które następnie zostało przejęte na cele publiczne. W dniu 2 maja 1990 r. została zawarta aktem notarialnym umowa dotycząca oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. E. D. oraz D. D. w dniu [...] grudnia 2000 r. złożyli wnioski o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...], opisanej w księdze wieczystej [...] - w trybie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) Zaś umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego dnia [...] maja 2001 r., rep. A [...], E. i D. D. darowali przedmiotową nieruchomość swojemu synowi E. D. W dniu 24 października 2001 roku weszły w życie przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Następnie w dniu 16 lipca 2003 r. weszła w życie nowelizacja ww. ustawy z dnia 26 lipca 2001r. - wprowadzona art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz. U. Nr 64, poz. 592). E. D. w dniu 14 lutego 2005 r. złożył wniosek o nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W dniu [...] marca 2005 r. - po rozpatrzeniu ww. wniosku z dnia [...] lutego 2005 r. - została wydana decyzja nr [...] odmawiająca stwierdzenia nabycia przez użytkownika wieczystego prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Pismem z dnia 30 marca 2005 r. E. D. złożył odwołanie od decyzji nr [...]. W dniu 13 października 2005 roku weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2006 r., sygn. akt [...], uchyliło zaskarżoną decyzję nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując m. in., iż w dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji winno nastąpić w oparciu o obowiązujący stan prawny. . Dodało, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - zgodnie z art. 9 tej ustawy - straciły moc przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Zaś zgodnie z art. 8 ustawy: "Do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] maja 2009 r. została wydana decyzja nr [...] o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ul. [...] oraz o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tej nieruchomości za opłatą, określoną zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005r. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że: "mając na uwadze przepisy ustawy o przekształceniu, Kolegium podziela ocenę organu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do nieodpłatnego dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności", zaś powodem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia była w/g Kolegium konieczność ustalenia, czy skarżący podtrzymuje swój wniosek o dokonanie przekształcenia oraz rozważenie przez organ możliwości zastosowania bonifikaty od ustalonej opłaty za przekształcenie. Pismem z dnia 12 maja 2011 r. organ poinformował pełnomocnika strony o zasadach odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, tj. o przybliżonej wysokości opłaty za przekształcenie oraz możliwości udzielania bonifikat od tej opłaty. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik strony w piśmie złożonym dnia [...] czerwca 2011 r. wniósł o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Jednocześnie w piśmie tym stwierdził, iż nie zgadza się z wykładnią przepisu ustawy o przekształceniu zastosowanego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2011 r. dodając, że decyzja ta była decyzją korzystną proceduralnie dla wnioskodawcy, dlatego też nie przysługiwało mu gravamen do jej zaskarżenia. W powyższej sytuacji obligowanie go do modyfikacji wniosku o przekształcenie w kierunku odpłatności ze zniżką wobec braku sądowoadministracyjnej kontroli zastosowanej wykładni jest przedwczesne. Pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r. pełnomocnik strony ponownie został poinformowany o tym, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z art. 9 tej ustawy, utraciły moc: ustawa z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 8 do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Wynika z tego, że rozstrzygnięcie wniosku o przekształcenie z 2000 r. oraz wniosku o nabycie prawa własności z 2005 r. złożonego w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, może nastąpić wyłącznie na podstawie obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ponadto wezwano pełnomocnika do zajęcia stanowiska, co do dalszego postępowania w sprawie odpłatnego przekształcenia. W dniu 16 grudnia 2011 r. pełnomocnik strony wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, w którym powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt P 31/10. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł: "Art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, z 2007 r. Nr 191, poz. 1371, z 2009 r. Nr 206, poz. 1590, z 2010 r. Nr 21, poz. 109 oraz z 2011 r. Nr 187, poz. 1110) w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984) dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo-warsztatowym nie wymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. w pierwotnym brzmieniu i zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Po rozpatrzeniu wniosku o: - przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności złożonego w dniu [...] grudnia 2000 r. przez E. D. oraz D. D. w trybie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, - nabycie prawa własności złożonego w dniu [...] lutego 2005 r. przez E. D. w trybie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, Zarząd Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] orzekł o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] ha, opisanej w księdze wieczystej [...]. Organ podniósł, iż na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz.1459 ze zm.) zasadą jest odpłatność przekształcenia, zaś jego nieodpłatność stanowi wyjątek. Art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu stanowi: "Osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności". Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione w dniu [...] maja 1990r. na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] w wykonaniu decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] stycznia 1990 r. - na rzecz E i D. D.. Następnie umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego dnia [...] maja 2001 r. E. i D. D. darowali przedmiotową nieruchomość synowi E. D. Według wpisów w dziale II księgi wieczystej [...] właścicielem gruntu jest miasto W., zaś użytkownikiem wieczystym E. D. syn E i D.. Zatem w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. w dniu 13 października 2005 r., użytkownikiem wieczystym gruntu był E. D.. Następnie organ podniósł, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przewiduje nieodpłatne przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych, o których mowa w art. 1 ust. 1 a ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 a: "Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Organ dodał, że D i E. D. - na rzecz których ustanowiono użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej przy ul. [...] - nie byli właścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...], podobnie jak osoba, z którą zawarli umowę z dnia [...] września 1949 r. - a więc nie mogli uzyskać prawa użytkowania wieczystego w zamian za jej wywłaszczenie. Nieruchomość przy ul. [...] nie spełnia także ustawowej przesłanki do nieodpłatnego przekształcenia polegającej na przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, gdyż przejęciem tym musiało być dotknięte prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego, którym państwo D. nie legitymowali się. Prawo to zostało przejęte dekretem z dnia 26 października 1945r. o własności i użyłkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy od spadkobierców S. L., zmarłej [...] października 1944 r. Intencją ustawodawcy przyznania prawa do nieodpłatnego przekształcenia było wyrównanie dawnym właścicielom nieruchomości szkody wynikłej z wywłaszczenia lub przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było formą odszkodowania (rekompensaty) i odbywało się na podstawie: art. 10 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1975r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), Uchwały Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddawania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie, art. 65 i 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r. Nr 14, poz.74 ze zm.) oraz art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261 ze zm.). Zatem nieruchomość gruntowa położona przy ul. [...] nie mogła być przejęta od państwa D. przez Skarb Państwa, gdyż nie legitymowali się oni tytułem własności do gruntu (poza dotkniętą wadą prawną umową dzierżawy zawartą z jednym z następców prawnych byłych właścicieli), który Skarb Państwa mógłby przejąć. Podsumowując organ uznał, iż przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dających uprawnienia do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zatem - zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - należy ustalić opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Od decyzji tej E. D. wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie przepisu art. 190 ust. 1 Konstytucji, jak również powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawie pod sygnaturą P 31/2010. Jego zdaniem korzysta on - w tych okolicznościach sprawy - z ochrony praw nabytych, w związku ze złożeniem wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności pod rządami poprzedniej ustawy regulującej zasady dokonywania przekształcenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], orzekającą o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...]. Organ II instancji w całości podzielił pogląd i argumentację organu I instancji dodając, że wnioskodawca - w tych okolicznościach sprawy - nie spełnia żadnej z ustawowych przesłanek warunkujących nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca - który pozostaje użytkownikiem wieczystym nieruchomości przy ul. [...] - nie uzyskał tegoż użytkowania w zamian za wywłaszczenie bądź przejęcie nieruchomości, której był właścicielem, w szczególności nieruchomości położonej przy ul. [...]. Dodał, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz.1459 ze zm.) jako zasadę wprowadziła odpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - odsyłając w zakresie zasad obowiązujących przy ustalaniu ceny do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podniósł, iż celem ustawy przekształceniowej było przyznanie określonej grupie osób rekompensaty z tytułu utraty prawa własności nieruchomości w drodze wywłaszczenia lub przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Nie każdy zatem przypadek następstwa prawnego będzie uprawniał do nabycia prawa własności nieruchomości na zasadach preferencyjnych, tj. nieodpłatnie. Na powyższą decyzję E. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a. poprzez zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 in fine kpa poprzez niezastosowanie a to w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6 ust 1 pkt 3a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 981 ze zm.) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 83, ze zm.) - i bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z [...] marca 2012 r., podczas gdy decyzja ta obarczona była wadami, które winny skutkować jej uchyleniem; - poprzez brak należytego ustalenia i wyjaśnienia, w jakich okolicznościach poprzednicy prawni skarżącego nabyli prawo użytkowanie wieczystego i dlaczego jego prawo nie kwalifikuje się do przekształcenia nieodpłatnego i to zarówno na gruncie ustawy z 2005 r. jak i ustawy z 1997 r., w tym poprzez lakoniczne odniesienie się do stanu sprawy oraz zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych uzupełnionych ocenę dowodów, przez co motywy wydania zaskarżonej decyzji nie są znane, a nadto poprzez zupełne pominięcie treści i celi decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, - naruszenie art. 6 ust 1 pkt 3a ustawy z 1997 r. w zw. z art. 8 ustawy z 2005 r. a to w zw. z art. 2 w zw. z art. 21 ust 1 i art. 64 ust 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że w sprawie niniejszej nie zachodzą podstawy do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz skarżącego, podczas gdy przedmiotowe prawo zostało uzyskane przez poprzedników prawnych skarżącego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. w zamian za gospodarstwo rolne przy ul. [...], co nadto - ewentualnie - wyczerpuje także podstawę z art. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust 1a pkt 1 ustawy z 2005 r. i w konsekwencji także ich naruszenie poprzez niezastosowanie; - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 76 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ wbrew treści dokumentu urzędowego w postaci decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r., że prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości nie zostało przez poprzedników prawnych skarżącego uzyskane w zamian za przejecie nieruchomości przez SP w rozumieniu art. 6 ust 1 pkt 3a ustawy 1997 r., podczas gdy zarówno z podstawy prawnej tej decyzji, jej sentencji i części motywacyjnej wprost wynika, że prawo u.w. zostało ustanowione w zamian na przejęcie przez SP nieruchomości, do której poprzednik skarżącego posiadał tytuł prawny, a położonej przy ul [...]; - naruszenie prawa procesowego tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie mu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W związku z powyższym - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c ewentualnie lit a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., art. 152 zd. 1 p.p.s.a. i art. 201 p.p.s.a. - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując sprawę w ramach tych kryteriów uznać należy, iż skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie były rozstrzygnięcia organów podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]o pow. [...] ha, opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 4 tej ustawy przekształcenie prawa następuje co do zasady odpłatnie. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 5, który stanowi, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, albo ich następców prawnych, następuje nieodpłatnie. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 a ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Powołując się na powyższe uregulowania, organy obu instancji odmówiły dokonania nieodpłatnego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz skarżącego – a Sąd w całości podzielił ich stanowisko i argumentację. Wskazały, że Di E. D. (na rzecz których ustanowiono użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej przy ul. [...]) nie byli właścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...], podobnie jak osoba, z którą E. D. zawarł umowę z dnia [...]września 1949r. - a więc nie mogli uzyskać prawa użytkowania wieczystego w zamian za jej wywłaszczenie. Nieruchomość przy ul. [...] nie spełnia także ustawowej przesłanki do nieodpłatnego przekształcenia polegającej na przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, gdyż przejęciem tym musiało być dotknięte prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego, którym Państwo D. nie legitymowali się. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - na podstawie którego przeszła ona z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Intencją ustawodawcy przyznania prawa do nieodpłatnego przekształcenia było wyrównanie dawnym właścicielom nieruchomości "szkody wynikłej z wywłaszczenia lub przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa". Oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było formą odszkodowania (rekompensaty) i odbywało się na podstawie: art. 10 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1975r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), Uchwały Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965r. w sprawie oddawania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie, art. 65 i 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r. Nr 14, poz.74 ze zm.) oraz art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261 ze zm.). Nieruchomość gruntowa położona przy ul. [...] nie mogła być przejęta od Państwa D. przez Skarb Państwa, gdyż nie legitymowali się oni tytułem własności do tego gruntu (poza dotkniętą wadą prawną umową dzierżawy zawartą z jednym z następców prawnych byłych właścicieli), który Skarb Państwa mógłby przejąć. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd wziął pod uwagę, że ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest bezsporny i nie był kwestionowany przez strony. Istota sporu sprowadza się natomiast do wykładni pkt. 1) art. 1 ust. 1 a ustawy i interpretacji zawartego w nim sformułowania: "w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów". Zdaniem organów zapis ten dotyczy wyłącznie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, którego to prawa zarówno skarżący jak i jego poprzednicy - w stosunku do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] - nie posiadali. Natomiast zdaniem skarżącego, na rzecz jego rodziców - co wynika z podstawy prawnej, sentencji i części motywacyjnej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. -zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...], w zamian na przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości położonej przy ul [...] - do której posiadali oni tytuł prawny. W ocenie Sądu wykładnia powyższego przepisu uwzględniająca ratio legis tej regulacji - dokonana przez organy obu instancji - jest prawidłowa. Przede wszystkim podkreślić należy, że przewidziane w art. 5 powyższej ustawy uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu, a celem tej regulacji jest niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Wynika to zarówno z brzmienia powyższego przepisu jak również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. opublikowanego na stronach internetowych sejmu (http://orka.sejm.gov.pl/), w którym wskazano, iż nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób. Nie ulega wątpliwości Sądu, że prawo to z woli ustawodawcy jest ściśle związane z osobą, która uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. Zatem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości. Taki pogląd prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1259/09 stwierdził, że: "Analiza przepisu art. 5 w powiązaniu z art. 1 ust. 1a ustawy prowadzi do wniosku, iż celem, dla którego wprowadzono ten wyjątek, było przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku określonych wydarzeń historycznych i aktów podjętych przez władze utraciły przysługujące im prawo własności. Wprowadzone więc w obecnym stanie prawnym możliwości nieodpłatnego przyznania prawa własności stanowi przywrócenie ich pierwotnego statusu prawnego, tj. własności nieruchomości. Taki też pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r. w sprawie K 8/98 (publ. OTK 2003, z. 3, poz. 87), w którym to Trybunał poddał analizie przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Wprawdzie ustawa ta utraciła moc prawną w związku z wejściem w życie obowiązującej ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., jednakże ustawa ta w podobny sposób regulowała kwestie nieodpłatnego przekształcenia - co czyni nadal aktualnym pogląd Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym uznać należy, że żądanie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wiąże się z osobą, która przed dniem 5 grudnia 1990 r. uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym tylko prawem.". W przedmiotowej sprawie żadna ze stron nie kwestionuje faktu, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r ustanowił na rzecz E i D. D. użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż E. D. pismem z dnia [...] grudnia 1988 r. wystąpił o oddanie gruntu przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste, który otrzymał jako grunt zamienny za gospodarstwo rolne przy ul. [...]. Zaś z akt sprawy wynika, że E. D. prowadził na powyższym terenie do końca 1965 r. gospodarstwo rolne, które następnie zostało przejęte na cele publiczne. Zatem z treści powyższego uzasadnienia w żaden sposób nie wynika - wbrew twierdzeniom skarżącego - iż jego rodzice mieli jakiś tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości przy ul. [...]. Wręcz przeciwnie, z analizy materiału dowodowego ewidentnie wynika, że nie służyło im żadne prawo rzeczowe do tej nieruchomości, która objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - na podstawie którego przeszła z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). W dniu [...] sierpnia 1949 r. została zawarta umowa pomiędzy J. H. (spadkobiercą byłej właścicielki ) a W. P., na mocy której J. H. wydzierżawiła W. P. - na okres od [...] listopada 1949 r. do [...] listopada 1952 r. - swoje prawa do połowy nieruchomości położonej przy ul. [...] (do której nie miała żadnego tytułu prawnego, a tylko niezrealizowane roszczenia). Następnie w dniu [...] września 1949 r. W. P. przelał wszystkie swoje prawa (dzierżawa połowy nieruchomości na okres od [...] listopada 1949 r. do [...] listopada 1952 r.) na rzecz E. D., który zabudował szklarniami nieruchomość położoną przy ul. [...]. Ponieważ nieruchomość ta została przeznaczona pod budowę szkoły, dlatego też pomiędzy E. D. a Dzielnicowym Zarządem Gospodarki Mieszkaniowej - Dział Gospodarki Terenami W. w dniu [...] października 1960 r. została zawarta na okres 15 lat umowa dzierżawy gruntu położonego przy ul. [...], działka nr [...] (obecnie ul. [...]). Na tę dzierżawioną nieruchomość E. D. przeniósł szklarnie z ul. [...]. Następnie Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r ustanowił na rzecz E i D. D. użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zatem rodzice skarżącego uzyskali użytkowanie wieczyste (a wcześniej dzierżawę) nieruchomości położonej przy ul. [...] tylko dlatego, że posiadali zabudowaną szklarniami nieruchomość położoną przy ul. [...] (bez żadnego tytułu prawnorzeczowego), która została przeznaczona pod budowę szkoły. Wobec powyższego nie spełniają oni (ani skarżący) przesłanki do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ul. [...]. Podsumowując Sąd jeszcze raz pragnie podkreślić, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości. W tej sytuacji nie istnieją żadne racjonalne przyczyny, aby traktować osobę - która nie posiadała żadnego tytułu prawnorzeczowego do przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ul. [...] - w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych użytkowników wieczystych. Wskazać również należy, że Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach niejednokrotnie podkreślał, iż przy interpretacji przepisów należy kierować się prymatem wykładni zgodnej z Konstytucją. Zatem odmienna wykładnia pojęcia: " w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów" użytego w pkt. 1) art. 1 ust. 1 a ustawy, naruszałaby zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji RP. Stanowiłaby bowiem niczym nie uzasadnione uprzywilejowanie tej osoby w stosunku do pozostałych użytkowników wieczystych, którzy mogą żądać przekształcenia ich prawa, ale odpłatnie W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zarzut naruszenia przez organy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 i art. 1 ust. 1 a ustawy z dnia 29 maja 2005 r. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 8 ww. ustawy, gdyż z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - zgodnie z art. 9 tej ustawy - straciły moc przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Zaś zgodnie z art. 8 ustawy: "Do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy". Także Sąd nie uznał za zasadne żądanie skarżącego, aby zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: " Czy art. 8 ustawy z 2005 r., w zakresie, w jakim nakazuje stosownie tej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 1997 r, w tym dotyczących użytkowników wieczystych, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wszelkich tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 21 ust 1 i art. 64 ust 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175 ze zm.)". Ponadto Sąd stwierdził, iż zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i art.64 ust. 2 w zw. z art. 8 ust 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - nie znajdują potwierdzenia. Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Podsumowując, Sąd uznał, że decyzje obu instancji są zgodne z prawem, zaś zarzuty skarżącego są niezasadne. Stwierdzić też należy, iż organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.).