I SA/Wa 910/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na swoją córkę. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia ustawowo określonych przesłanek warunkujących przyznanie jej wnioskowanego świadczenia na pierwsze dziecko. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożyła odwołanie. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. Organ II instancji wyjaśnił, że odwołująca się w uzasadnieniu odwołania wskazała, że nie jest dla niej zrozumiałe doliczanie dochodu jej męża, z którym nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, nie otrzymuje od niego żadnych środków finansowych oraz który nie jest opiekunem prawnym jej dzieci. Skarżąca podniosła, że alimenty płacone przez jej męża na rzecz byłej żony były płacone na bieżąco, a nie jak wskazano w decyzji, że rzekomo zaległe alimenty za 2017 r. były potrącane w 2018 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie przyznania świadczenia wychowawczego reguluje ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1851). Przywołał treść art. 4 oraz art. 5 ust. 3 tej ustawy. Wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia wskazując m.in., że wnioskodawczyni nie przedstawiła aktualnej karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" oraz orzeczenia, z którego by wynikało, że ojciec dziecka ma zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka. Tym samym nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d omawianej ustawy warunkujące uprawnienie cudzoziemców do uzyskania świadczeń rodzinnych. Zdaniem organu II instancji skarżąca, jak wynika z przedłożonych przez nią dokumentów, posiada zgodę na pobyt ze względów humanitarnych i jest uprawiona do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zatem spełnia przesłankę określoną w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy. Organ odwoławczy odwołał się do treści art. 8 ust. 2 powołanej ustawy i wyjaśnił, że przepis ten stanowi swoistego rodzaju katalog przesłanek, których zaistnienie bez względu na inne okoliczności wyłącza prawo do świadczenia wychowawczego. Wynikają z niego przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego dla osoby samotnie wychowującej dziecko. Skarżąca, powołując się na okoliczność, że samotnie wychowuje dziecko, nie złożyła odpisu stosownego podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu lub innego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, pozwalającego na zweryfikowanie okoliczności o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Tym samym nie spełnia ona przesłanek warunkujących przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o przyznaniu świadczenia wychowawczego jest decyzją związaną, co oznacza, że przyznanie tego świadczenia nie zależy od uznania organu, lecz jest możliwe jedynie po spełnieniu warunków określonych ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...]. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: 1 - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 2 ust. 2 Konwencji z dnia 20 listopada 1989 r. o prawach dziecka (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526) w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1851) poprzez uzależnienie przyznania świadczeń wychowawczych na dziecko od dokumentów, których wnioskodawczyni z uwagi na swoją sytuację faktyczną i prawną nie jest w stanie przedłożyć, a w konsekwencji naruszenie zasady równości wobec prawa, - art. 72 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez pozbawienie małoletniej przebywającej w Polsce na podstawie zgody na pobyt ze względów humanitarnych prawa do świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji naruszenie obowiązku ochrony praw dziecka, - art. 3 ust. 1 Konwencji w związku z art. 9 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez niezabezpieczenie interesu małoletniej przebywającej w Polsce na podstawie zgody na pobyt ze względów humanitarnych, wyrażającego się w częściowym pokryciu wydatków związanych z jej wychowywaniem, w tym z opieką nad nią i zaspokojeniem jej potrzeb życiowych, a przez to niestworzenie jej warunków do godnego życia, - art. 2 Konstytucji, poprzez dopuszczenie do wyżej wymienionych naruszeń, w szczególności wydanie orzeczenia, które uderza w zasadę sprawiedliwości społecznej, 2 - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w zakresie sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca wraz z córką, z uwzględnieniem powodów udzielenia jej zgody na pobyt ze względów humanitarnych, a w konsekwencji możliwości uzyskania świadczeń alimentacyjnych na córkę. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Wyjaśniła między innymi, że z ojcem swojej córki miała jedynie ślub wyznaniowy w obrządku muzułmańskim, ale nigdy nie wzięła ślubu cywilnego. W związku z tym, że w kulturze czeczeńskiej ślub wyznaniowy jest znacznie ważniejszy od cywilnego, zwyczajowo zawsze nazywała swojego partnera mężem. Jednak odkąd przepadł bez wieści i przez wiele lat nie dawał znaku życia, uważa się za wdowę i zdarza się jej tak o sobie mówić. Jednak zgodnie z prawem polskim jest panną. Ojciec córki został zabrany przez rosyjskich żołnierzy w trakcie "zaczystki", podczas której zatrzymano wielu mężczyzn w mieście, jeszcze przed urodzeniem córki. Od tamtej pory słuch po nim zaginął. Także od samego początku skarżąca wychowywała córkę samotnie, bez niczyjego wsparcia. Nie ma żadnego kontaktu z bliskimi krewnymi jej ojca, wręcz przeciwnie, musi się przed nimi ukrywać, gdyż chcą jej odebrać córkę, jako że w kulturze czeczeńskiej dzieci należą do rodziny ojca. Zdaniem skarżącej wszystko wskazuje na to, że ojciec córki od wielu lat nie żyje. Nigdy jednak nie odnaleziono jego ciała, a zatem nie istnieje żaden akt zgonu, o którego wysłanie mogłaby kogokolwiek poprosić. To właśnie z tego powodu Polska udzieliła jej zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Podkreśliła, że nie mogła wystąpić z powództwem o zasądzenie świadczeń alimentacyjnych od ojca córki, gdyż doprowadziłoby to do ujawnienia jej i córki miejsca pobytu i naraziło na niebezpieczeństwo ze strony rodziny męża. Z tego powodu, z przyczyn od niej niezależnych, nie jest w stanie przedłożyć dokumentów żądanych przez organ administracji.W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2134, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c i d prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, a także posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy - jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z członkami rodzin, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 omawianej ustawy świadczenie wychowawcze na dane dziecko nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że drugie z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, sąd zobowiązał jedno z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka, dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca posiada zgodę na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych i jest uprawiona do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zatem spełnia przesłankę określoną w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy. Niewątpliwie również skarżąca zamieszkuje w Polsce wraz ze swoją małoletnią córką, którą samotnie wychowuje. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ na okoliczność, że samotnie wychowuje dziecko, nie złożyła odpisu stosownego podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu lub innego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, pozwalającego na zweryfikowanie okoliczności o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Tym samym, w ocenie organów, skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie można jednak się zgodzić z takim literalnym jedynie rozumieniem powołanych przepisów. Skarżąca niewątpliwie bowiem jest w wyjątkowej sytuacji. Wraz z córka znalazła się w obcym kraju, posiada zgodę na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych, jest uprawiona do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z tym posiada również prawo do uzyskania świadczeń na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W sytuacji skarżącej zrozumiałe jest, że bardziej koncentrowała swoje działania na zapewnieniu sobie i swojej córce bezpieczeństwa i poczucia stabilizacji, niż ustalaniu w obcym kraju (bo jak wyjaśniła kilkakrotnie, w kraju ojczystym zrobić tego nie mogła) losów ojca dziecka i wszczynaniu procedur prawnych, które miałyby skutkować uzyskaniem jego aktu zgonu lub, jeśli okazałoby się, że jednak żyje, zasądzeniem świadczeń alimentacyjnych. Dlatego też, że względu na tę szczególną sytuację, której obowiązujące przepisy powołanej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie przewidziały, przyjęcie jedynie literalnej wykładni art. 8 ust. 2 tej ustawy, jak uczyniły to organy orzekające, jest zdaniem Sądu niewystarczające. Nie zawsze bowiem wykładnia językowa jest wystarczająca dla zdekodowania w poprawny sposób normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Uzyskany w ten sposób rezultat winien być co do zasady skonfrontowany z regułami wykładni systemowej czy celowościowej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy zostanie on skonfrontowany z innymi przepisami lub gdy uwzględni się cel regulacji prawnej. Taka też sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie. O ile bowiem literalne brzmienie art. 8 ust. 2 powołanej ustawy faktycznie może prowadzić do prostego wniosku, że skarżącej będącej cudzoziemką nie przysługuje wnioskowane świadczenie, to jednak takie rozumienie tego przepisu w szczególnych warunkach, jakie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach Konstytucji oraz założonym przez ustawodawcę celu, jaki chciał osiągnąć, wprowadzając do systemu prawnego instytucję świadczenia wychowawczego – a więc częściowego pokrycia przez Państwo wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 793/10, który zapadł w podobnej sprawie, żądanie od skarżącej działań, których ona nie może podjąć ze względu na szczególną sytuację, w której się znajduje "jest wyrazem nadmiernego formalizmu prawnego prowadzącego do następstw sprzecznych z podstawowymi zasadami polskiego porządku prawnego". W uzasadnieniu takiego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zasady równości i zakazu dyskryminacji wynikających z art. 32 Konstytucji. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. W ocenie sądu orzekającego w rozpatrywanej sprawie organy administracyjne błędnie nie uwzględniły takiej prokonstytucyjnej wykładni przepisów mających w sprawie zastosowanie, mimo że wykładnia taka swoje uzasadnienie znajduje również w art. 37 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji, który stanowi zasadę, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Organy nie uwzględniły przy tym powszechnie znanych faktów co do sytuacji politycznej i humanitarnej istniejącej na terytorium [...] oraz rzeczywistej sytuacji uchodźców z tego kraju. Zastosowanie zatem w stosunku do skarżącej ogólnych wymogów, przy pominięciu jej szczególnej sytuacji osobistej, może być w ocenie Sądu uznane za przejaw dyskryminacji pośredniej w rozumieniu art. 2 pkt 2b dyrektywy Rady 2000/43/WE z 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne. Należy też wskazać, że zgodnie z art. 6 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515) wszystkie wymogi prawne, które musi spełnić uchodźca, nie dotyczą takich wymogów, których uchodźca ze względu na ich charakter nie może spełnić. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Konwencja ta jest częścią polskiego systemu prawnego. W tej sytuacji Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organy poprzez niedokonanie właściwej wykładni naruszyły art. 32, art. 37 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygniecie rozpatrywanej sprawy. Należy także nadmienić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji przedstawił wyjaśnienia skarżącej zawarte w odwołaniu w sposób niepozostający w żadnym związku ani ze stanem faktycznym sprawy, ani z treścią złożonego odwołania. W rzeczywistości odwołanie skarżącej zawierało argumenty podobne jak przedstawione w skardze do sądu. W ocenie Sądu budzi to wątpliwości, czy organ II instancji dokonał w sposób wyczerpujący analizy stanu faktycznego, niezbędnego dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien, biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz uwzględniając wyjątkową sytuację, w której znajduje się wnioskodawczyni, ponownie rozpatrzeć wniosek skarżącej. Na podstawie poczynionych ustaleń organ dokona ponownej analizy sprawy, a następnie wyda, w zgodzie z art. 107 § 3 kpa, rozstrzygnięcie, w którym szczegółowo wyjaśni ustalony stan faktyczny i prawny oraz wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w zakresie uzasadnienia prawnego – poza dokładnym przywołaniem konkretnego przepisu prawa wyjaśni, dlaczego w jego ocenie ma on zastosowanie w sprawie i może stanowić podstawę prawną wydanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.