I SA/Wa 911/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości, położonej w gm. [...], obręb [...], arkusz mapy 1, zajętej pod drogę publiczną kategorii wojewódzkich nr [...] (obecnie powiatową nr [...]), oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na konieczność wyjaśnienia zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz wykonywania władztwa publicznoprawnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], prawa własności w/w nieruchomości. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. [...] wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem.  Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] marca 2021 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy, podzielając stanowisko, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 73 ustawy – przepisy wprowadzające. Jak bowiem wynika z akt sprawy, na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, bowiem właścicielami przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) byli [...]. Aktualnie, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest [...]. Ponadto w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U. z 1986 r., nr 24, poz. 117 ze zm.), na podstawie którego droga nr [...] relacji [...] zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października ustawy – przepisy wprowadzające, droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Minister analizując przesłankę zajęcia wskazał, że w dniu [...] grudnia 2020 r. została sporządzona opinia geodezyjna, w której stwierdzono, że porównanie archiwalnych map wydanych przez Wojskowy Instytut Geograficzny z lat 1993-1934, planu określającego położenie dróg na terenie dawnego woj. [...] oraz mapy topograficznej dostępnej na stronie internetowej geoportalu krajowego wskazuje, że na przestrzeni lat przebieg drogi na odcinku położenia działki nr [...] nie uległ zmianie. Podkreślono również, że przekazane przez Zarząd Powiatu [...] dokumenty mapowe, takie jak fragmenty mapy sytuacyjno - wysokościowej z 1970 r., szkic polowy z dnia [...] marca 1969 r., szkic polowy inwentaryzacji kabli z listopada 1983 r., szkic polowy z pomiaru sytuacyjno - wysokościowego z dnia [...] kwietnia 1991 r. potwierdzają istnienie drogi na terenie działki nr [...]. Porównanie szkicu polowego z dnia [...] kwietnia 1991 r. z odbitką mapy zasadniczej z dnia [...] lutego 2017 r., założonej w 1991 r. wskazuje, że na przestrzeni lat stan zagospodarowania terenu działki nr [...] nie uległ zmianie. Teren działki nr [...] zajęty był pod jezdnię o nawierzchni asfaltowej wraz z przydrożnymi rowami i poboczem, co wskazuje, że w dacie 31 grudnia 1998 r. zagospodarowanie terenu działki nr [...] było takie samo. Ponadto w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy zdaniem organu: - opis liniowy drogi, z którego wynika, iż na drodze nr [...] od 1985 r. znajdowała się nawierzchnia smołobetonowa; - protokół zdawczo - odbiorczy, spisany w dniu [...] stycznia 1999 r., według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., na mocy którego Zarząd Powiatu [...] przejął władztwo publicznoprawne nad m. in. drogą nr [...]. W związku z powyższym Minister uznał, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione w stosunku do działki nr [...]. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. wniósł [...], zarzucając jej: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872), polegające na stwierdzeniu uzyskania z mocy prawa przez Powiat [...] własności działki nr [...] o pow. [...] jako gruntu zajętego pod drogę publiczną - drogę powiatową, pomimo że organ ten nie dysponował wystarczającymi dowodami; - sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym ustalenie, że Powiat [...] wykazał władztwo publicznoprawne nad zajętą częścią nieruchomości, - naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niedoręczenie skarżącemu jako stronie postępowania odpisu opinii geodezyjnej z [...] grudnia 2020 r., na podstawie której organ stwierdził przebieg drogi, co uniemożliwiło skarżącemu odniesienie się do wskazanego dowodu i w efekcie organ w nieprawidłowy sposób stwierdził, że droga przebiegała przez nieruchomość w miejscu w którym rzeczywiście nie miało to miejsca; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych i prawnych, nie odniesienie się do enumeratywnie wskazanych zarzutów odwołania, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty odwołania i wydania decyzji nieodnoszącej się do istoty sprawy. W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd jest zobowiązany zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialno-prawną przesłanką zaskarżonej decyzji jest art. 73 ust. 1 ustawy – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej jako "przepisy wprowadzające", zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego w zmian za odszkodowanie. Przytoczony przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty, które do tej pory nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Nabycie własności nieruchomości na podstawie przywołanego przepisu, uzależnione jest od spełnienia łącznie w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną; pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek, należy wskazać, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U. Nr 24 poz. 117) wynika, iż droga nr 21419 relacji Rębowo- Domachowo została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie art. 103 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta stała się drogą powiatową. Bezspornym jest też to, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], stanowiła własność osób fizycznych, a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] zajęta była pod drogę publiczną i czy znajdowała się ona w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy dokonując oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ww. ustawy powołał się na następujące środki dowodowe: dokumenty mapowe, takie jak fragmenty mapy sytuacyjno - wysokościowej z 1970 r., szkic połowy z dnia [...] marca 1969 r., szkic polowy inwentaryzacji kabli z listopada 1983 r., szkic polowy z pomiaru sytuacyjno - wysokościowego z dnia [...] kwietnia 1991 r. Odnosząc się do tej kwestii, na wstępie wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji. W rozpoznawanej sprawie dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. są znajdujące się w aktach sprawy, wyżej opisane dokumenty mapowe. Z porównania szkicu polowego z dnia [...] kwietnia 1991 r. z odbitką mapy zasadniczej z dnia [...] lutego 2017 r. (założonej w 1991 r.), wynika, że na przestrzeni lat stan zagospodarowania działki nr [...] nie uległ zmianie. Z dokumentów tych wynika także, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. na spornym odcinku droga zajęta była pod jezdnię o nawierzchni asfaltowej wraz z przydrożnymi rowami i poboczem, a zatem znajdowała się w granicach pasa drogowego. Porównanie zgromadzonych w aktach sprawy map wskazuje, że co najmniej od 1983 r. przebieg drogi publicznej – obecnie powiatowej o przebiegu [...] nie uległ zmianie na wysokości działki nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) i działka ta była zajęta pod pas drogowy. Powyższe dokumenty, oceniane we wzajemnej łączności ze sobą, potwierdzają zajętość przedmiotowej nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 roku w ramach pasa drogowego drogi publicznej normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy, nie budzi wątpliwości Sądu, że została spełniona przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną we wspomnianej dacie. Skarżący kwestionuje wartość dowodową ww. map, ale jego twierdzenie w tym zakresie są gołosłowne i nie zostały poparte żadnymi materialnymi dowodami. Stąd przesłanka zajęcia przedmiotowych nieruchomości drogami publicznymi, została w ocenie sądu spełniona, a podnoszone w tym względzie zarzuty skargi uznać należy za chybione. Tym bardziej, że skarżący poza ogólnie sformułowanym zarzutem niepoczynienia przez organy szczegółowych ustaleń w tym zakresie, sam nie wykazuje by sposób zagospodarowania nieruchomości przedstawiał się odmiennie, niż przyjęły organy i co potwierdzają przywołane wyżej dowody. Zapewne z tego powodu, że w dacie 31 grudnia 1998 r. nie był właścicielem spornej działki. Stał się jej właścicielami dopiero w 2017 r. na podstawie umowy o dożywocie zawartej z poprzednim właścicielem [...], w której to umowie zresztą wyraźnie wskazano, że działka nr [...] ma charakter drogowy. Trafne jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywał faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami, a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09 (wszystkie cytowane orzeczenia publik. CBOSA). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Z kolei wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością w realiach niniejszej sprawy potwierdzają dodatkowo przywołane przez organ odwoławczy, a znajdujące się w aktach dokumenty w postaci protokołu zdawczo –odbiorczego z dnia [...] stycznia 1999 r., zgodnie z którym Powiat [...] przejął zarząd według załączonego wykazu (w wykazie została wymieniona droga nr [...]) oraz opis liniowy drogi z dnia [...] maja 1999 r., z którego wynika, że w 1985 r. na drodze nr [...] została położona nawierzchnia smolobet. Powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują, że w dacie 31 grudnia 1998 r. to podmiot publiczny, a nie były właściciel nieruchomości był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie (por. art. 23 ust. 4 i 6 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.). Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych o władztwie publicznoprawnym nad nieruchomościami zajętymi pod drogi świadczą właśnie prace wykonywane na nieruchomościach przez podmiot władający, w tym polegające na utrzymaniu dróg, na ich konserwacji, modernizacji, odśnieżaniu. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09). Skoro działka objęta zaskarżoną decyzją znajdowała się w pasie drogi publicznej – nr [...] ( obecnie droga powiatowa nr [...]) relacji [...], nie sposób jest uznać, aby władztwo publicznoprawne nie rozciągało się również na sporną działkę. Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie drogą publiczną, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie jest uzasadniony. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Skarżący poza powołaniem się na naruszenie art. 10 k.p.a., nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, przy czym w takiej sytuacji to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zaznaczyć także należy, że prawo stron do przeglądania akt obowiązuje przez cały czas trwania postępowania (a także po jego zakończeniu), zaś organ administracji publicznej nie ma obowiązku doręczać stronom postępowania dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Skarżący przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez organ II instancji był informowany o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Miał zatem możliwość zapoznania się z opinią geodezyjną z dnia [...] grudnia 2020 r., sporządzoną przez głównego specjalistę [...], jak również odniesienia się do tego dowodu. Z tego prawa jednak nie skorzystał. Zatem również ten zarzut nie znajduje uzasadnienia. W toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy nie doszło również w ocenie Sądu do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, stan faktyczny sprawy został bowiem wyjaśniony zgodnie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w sposób umożliwiający zastosowanie norm prawa materialnego, a sam materiał dowodowy zgromadzony w aktach został poddany właściwej ocenie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.