I SA/Wa 912/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1965 r., uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] i umorzył postępowanie z wniosku A. S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1965 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka pgr. [...] i pgr. [...]. Powyższe orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 1965 r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B. pow. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako pgr. nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność F. S. Pismem z dnia 5 marca 1994 r. sprecyzowanym pismem z dnia 12 maja 1994 r. A. S. wystąpił do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1965 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując, iż wnioskodawca nie wykazał swojego interesu prawnego do wszczęcia postępowania. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1999 r. Nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] czerwca 1999 r. Z kolei w dniu [...] października 2000 r. wydał decyzję Nr [...], która stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1965 r. O ponowne rozpoznanie sprawy wystąpili z wnioskami użytkowniecy wieczyści nieruchomości M. P., E. K., E. K., S. M., D. K., A. F., M. P., I. T., M. P., K. Z., J. Z., J. M., W. W., J. S. oraz Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w K. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] października 2000 r. i stwierdził, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1965 r. została wydana z naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 530/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. S. uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r. z uwagi na prowadzenie postępowania odwoławczego bez udziału wszystkich uprawnionych. Dodatkowo sąd wskazał, iż nie jest trafny pogląd, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w całości wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem w części decyzji podlegającej kontroli nadzorczej, która z rażącym naruszeniem prawa rozstrzyga o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nieodwracalne skutki prawne nie zachodzą, gdyż organ administracji publicznej ma możliwość własnym działaniem, w granicach przysługujących mu kompetencji, odwrócić skutki prawne powstałe po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] i umorzył postępowanie z wniosku A. S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1965 r. W pierwszej kolejności organ wskazał, że na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. nr 248, poz. 1494) właściwym w sprawie jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał na przepis art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Wskazał poza tym, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach a dopiero potem organ wyższego stopnia. Natomiast w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Minister wskazał ponadto na przepis art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 ze zm.), na których podstawie odwołanie od decyzji prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Organ zauważył przy tym, że decyzja której stwierdzenia nieważności dotyczy wniosek strony, wydana została przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. jako organ pierwszej instancji, a odwołanie do organu drugiej instancji – Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, nie zostało złożone. W celu ustalenia organu właściwego należy zatem, zdaniem organu, ustalić organ, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania. Minister podniósł, że w aktualnym stanie prawnym sprawy wywłaszczeniowe przekazane zostały staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. Organ wskazał poza tym, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1965 r. jest Wojewoda [...], któremu przekaże wniosek A. S. Powyższe oznacza zdaniem organu, że postępowanie prowadzone przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest bezprzedmiotowe i należało uchylić zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. znak [...], a prowadzone postępowanie umorzyć. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu, A. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego bezspornym jest decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Katowicach z dnia [...] maja 1965r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nadto cel wywłaszczenia, nigdy nie został spełniony, co oznacza, że na gruncie obowiązującego prawa wywłaszczoną nieruchomość należało zwrócić jej pierwotnym właścicielom. Skarżący podkreślił, że postępowanie administracyjne z mojego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości toczy się już 18 lat i w tym okresie ze strony Urzędu Gminy w M. doszło do ewidentnego, świadomego łamania prawa, a nieruchomość została zbyta różnym podmiotom. W następstwie działań Urzędu Gminy zarówno skarżący jak i pozostali spadkobiercy rodziców ponieśli wymierne straty finansowe. Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływana dalej jako "ppsa"). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (wcześniej Minister Infrastruktury, a przed nim Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, właściwym do rozpatrzenia złożonego przez wniosku A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1965 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka pgr. [...] i pgr. [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że ustalając organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejące już Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy do rozstrzygnięcia indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju, a następnie po ustaleniu tego organu należy ustalić właściwy dla niego organ wyższego stopnia. Organ orzekający w niniejszej sprawie uznał, że skoro obecnie organem pierwszej instancji, stosownie do art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania jest właściwy starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a tej ustawy), to organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez strony decyzji powinien być wojewoda. W tej sytuacji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, uchylił merytoryczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1965 r. uznając prowadzone przez Ministrem postępowanie jako bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem. Z takim stanowiskiem organu nie sposób się jednak zgodzić. Wskazać należy, że choć stanowisko Ministra polegające na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania i koncepcja ta znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (por. komentarz M. Jaśkowska komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009) to nie jest to koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. W tym miejscu wskazać należy, że jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia [...] września 1998 r. sygn. akt [...] właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Powyższe oznacza zatem, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda strona skarżąca w 1965 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Pogląd taki prezentowany był niezmiennie w dotychczasowej praktyce i orzecznictwie zarówno organów jak i sądów (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2077/98; z 16 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 585/10). Również obecne orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje pogląd, że to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest organem właściwym w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 984/11) W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, weźmie pod uwagę przedstawioną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną i jako organ właściwy w rozumieniu art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego rozpatrzy merytorycznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1965 r., Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.