I SA/Wa 913/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa po rozpoznaniu wniosku Z. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1971 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości ozn. pgr. [...]. kat. [...] o pow. [...] m pgr. [...]. kat [...], utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Orzeczeniem z dnia [...] października 1971 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w R. wywłaszczyło za odszkodowaniem nieruchomość ozn. pgr. [...]. kat. [...] o pow. [...] m pgr. [...]. kat. [...] o pow. [...] m pgr. [...]. kat. [...] pow. [...] m Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia zwróciła się P. Z. M. - spadkobierczyni po A. K., byłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] października 2000 r. sygn. akt [...]. Wnioskodawczyni zarzuciła, iż przy wywłaszczeniu doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na nieustalenie miejsca pobytu właściciela nieruchomości – A. K., czego następstwem był brak jego uczestnictwa w postępowaniu wywłaszczeniowym. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1971 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości ozn. pgr. [...]. kat. [...] o pow. [...] m pgr. [...]. kat. [...] o pow. [...] m2 pgr. [...] kat. [...] o pow. [...] m2 obj. KW [...] w L. stanowiącej własność A. K. W decyzji wskazano, iż nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury zwróciła się Z. M. Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Minister Infrastruktury zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej stronie postępowania – J. P. oraz wezwał P. W. P. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po J. P. Sąd Rejonowy w L. przy piśmie z dnia 24.02.2006 r. przysłał prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] maja 2004 r. sygn. akt [...] o nabyciu spadku po J. P. przez P. A. P. i P. W. P. wraz z adresami tych osób. W związku z faktem ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, Minister Transportu i Budownictwa, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., podjął zawieszone postępowanie. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. Pismem z dnia 16 października 2006 r. Z. M. wskazała, iż jej zdaniem działka [...], nie obejmuje parcel gruntowych jej stryja A. K., a pismem z dnia 20 listopada 2006 r. podniosła, że brak jest informacji dotyczącej wybudowania szkoły wraz z basenem oraz garaży, wnosząc do Ministra Budownictwa o wystąpienie o te informacje. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury o odmowie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżone orzeczenie. Istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma ocena, czy spełnione zostały materialno - prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1-2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono ze względu na budowę zespołu szkół średnich zawodowych z internatem, co potwierdza wskazana w kwestionowanym orzeczeniu decyzja Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1971 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, a także ogólny realizacyjny plan zagospodarowania terenu przeznaczonego dla zespołu szkół zawodowych. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonym przez Z. M., dotyczących pominięcia A. K. w postępowaniu wywłaszczeniowym, należy stwierdzić, iż z dokumentów znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy nie można jednoznacznie ustalić, czy przed wydaniem orzeczenia adres A. K. można było ustalić. Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, a fakt, iż strona nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną bez własnej winy może stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 145 1 pkt 4 kpa, a nie podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego. W aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy co prawda brak jest protokołu z rozprawy odszkodowawczej, jednak z treści uzasadnienia orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, że rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...] października 1971 r. Z rozprawy sporządzono protokół, w którym zostały odnotowane wnioski stron dotyczące odszkodowania. Z akt sprawy wynika również, że odszkodowanie za grunt przyznano na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego powołanego przez Prezydium WRN w R. W związku z powyższym nie można uznać, aby w tej części nastąpiło rażące naruszenie prawa, bowiem organ rozpatrujący sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji musi wykazać oczywistą sprzeczność z przepisami prawa, odwołanie się przy tym do innych nie wymienionych w normie prawnej przesłanek jest niedopuszczalne. Pozytywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jest kwalifikowane naruszenie prawa, określone w ww. przepisie jako "rażące". Przepis ten musi być interpretowany ściśle, jako wyjątek od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji wyrażonej w art. 16 Kpa, nie może podlegać wykładni rozszerzającej, wręcz należy go interpretować dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. m. in. wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1705/97 opubi. LEX nr 47858, wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1380/97 opubl. LEX nr 47894). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2360/99 (opubi. LEX nr 75561) "Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych. O tym zaś, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia i jego wpływ na załatwienie sprawy". W tym konkretnym przypadku ewentualna oczywistość naruszenia przepisu art. 22 w/w ustawy nie miała w ogóle wpływu na sposób załatwienia sprawy, w tym ustalenia wysokości odszkodowania, tym bardziej, że wysokość odszkodowania została ustalona przez biegłego w oparciu o obowiązujące przeliczniki tabelaryczne, a w związku z faktem, iż dotyczyły wyłącznie gruntu, brak było czynników wpływających w im sposób na jego wysokość. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów, iż działka [...] nie obejmuje parcel gruntowych jej stryja A. K., jak również, że brak jest informacji dotyczącej wybudowania szkoły wraz z basenem oraz garaży, należy wskazać, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie nadesłanego przez Starostwo Powiatowe w L. przy piśmie z dnia 10 października 2006 r., nr [...]. Z informacji dotyczącej stanu prawnego wynika, że nieruchomość ozn. jako pgr. [...] .kat. [...] stanowi obecnie część działki [...], [...], [...], [...], [...]) o pow. [...] m pgr. [...]. kat. [...] stanowi obecnie część działki [...], [...], [...], [...] o pow. [...] m z kolei pgr. [...]. kat. [...] obecnie stanowi część działki [...], [...], [...], [...] o pow. [...] m objętej KW nr [...] w L. A zatem z powyższego podziału jednoznacznie wynika, iż kwestionowana parcela nr [...] stanowi obecnie część dawnych wywłaszczonych parcel. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż na działce nr [...] znajduje się Gimnazjum Miejskie w L. (funkcja budynku: oświata, nauka i kultura). Z kolei z zawiadomienia Sądu Rejonowego z dnia 25 czerwca 1999 r. wynika, że w księdze wieczystej Kw Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w L., obejmującej działkę nr [...] wpisano w dziale II w miejsce dotychczasowego właściciela-Skarbu Państwa prawo własności na rzecz osób posiadających garaże, a zatem nie znajduje uzasadnienia zarzut o braku informacji dotyczącej wybudowania szkoły oraz garaży. Ponadto należy wskazać, że wybudowanie szkoły, garaży oraz basenu nie ma wpływu na ocenę legalności orzeczenia wywłaszczeniowego, bowiem urządzenia te zostały wzniesione już po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. Zatem wystąpienie do władz lokalnych o nadesłanie w/w informacji, o co wnosi strona w piśmie z dnia 20 listopada 2006 r., prowadziłoby do przedłużenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art.156-158 Kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu wywłaszczania oraz podstawy prawnej wydanej decyzji, w świetle dających się obiektywnie ujawnić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia czy przy wydawaniu decyzji (orzeczenia) podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomość mogła być wywłaszczona z zachowaniem jej przepisów (art. 1), a to oznacza, że administracyjnoprawne czynności uprawnionych podmiotów w zakresie samodzielnego wykonywania zadań, wraz z pozostałymi uprawnieniami regulacyjnymi ze sfery stosowania prawa dla celów wywłaszczenia musiały być ściśle stosowane i interpretowane i literalnie, z zakazem domniemań nie przewidzianych prawem, ograniczających uprawnienia właściciela poddawanego przymusowemu zbyciu nieruchomości niezbędnych dla realizacji celów określonych w art. 3 tej ustawy. Przy czym w świetle art. 3 ust. 1-2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne jeżeli nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Z akt sprawy wynika, że celem wywłaszczenia była budowa zespołu szkół średnich zawodowych z internatem, co potwierdza decyzja Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1971 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Cel wywłaszczenia mieścił się zatem w katalogu określonym w art. 3 powołanej ustawy wywłaszczeniowej i jego realizacja upoważniała do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie przed wystąpieniem do organu administracji państwowej z wnioskiem o wszczęcie postępowania był zobligowany wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Jednak ust. 4 tego artykułu stanowił, iż obowiązek wystąpienia z taką propozycją nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu jest nieznane. W przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy ustalił, że A. K. jest osobą nieznaną z miejsca pobytu. W trakcie postępowania nadzorczego organ stwierdził, że nie można dokładnie ustalić, czy adres A. K. można było ustalić. Nie ma żadnych dokumentów, potwierdzających, że organ dysponował adresem A. K. Załączona do skargi kopia pisma z dnia 5 lipca 1973 r. nie stanowi żadnego dowodu, na tę okoliczność. Ponadto należy stwierdzić, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W kontekście tych dowodów należy wskazać, iż zarzuty podnoszone w skardze nie są trafne. Ponadto, jak wskazał organ nadzoru, organ zawiadomił właścicieli o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wezwał ich na rozprawę. Przy czym brak w aktach sprawy protokołu rozprawy, nie może w powyżej przedstawionym stanie faktycznym prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Sąd podzielił zatem stanowisko organów obu instancji, iż orzeczenie Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1971 r. nie jest dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Z tych względów Sąd na podstawie art.151 ppsa orzekł jak w sentencji.