I SA/Wa 913/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Marta Kołtun – Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. P., A. F., F. B., Z. R., B. B., Z. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy drodze bez nazwy, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], nr działki [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. B. P., A. F., F. B., Z. R., B. B. i Z. C. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił wszczęcia postępowania ze względu na brak przymiotu strony wnioskodawców. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji uchylił swoje postanowienie i orzekł o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: B. P., A. F., F. B., Z. R., B. B. i Z. C. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę ponownie stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika by wnioskodawcom przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem kwestionowanej decyzji ani w dniu 27 maja 1990 r. ani obecnie. Minister ustalił, że tytuł własności Skarbu Państwa do działki nr [...] (dawny nr [...]) w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...], którą przejęto nieodpłatnie za emeryturę na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne bez budynków o pow. [...] ha, stanowiące własność i współwłasność S. B. i jego żony F. B. Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2000 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 2947/00 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister podkreślił, że dopóki decyzja z dnia [...] grudnia 1979 r. funkcjonuje w obrocie prawnym i wywiera skutki prawne, organy są związane jej ustaleniami. W tej sytuacji organ nie może dokonywać ustaleń w kwestii prawidłowości decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Reasumując Minister stwierdził, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: B. P., A. F., F. B., Z. R., B. B. i Z. C. podnosząc zarzuty dotyczące decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 23 stycznia 2017 r. skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania z uwagi na to, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy [...] wskutek pozwu wniesionego przez B. P. przeciwko Agencji Nieruchomości Rolnych m.in. o ustalenie, że decyzja z dnia [...] grudnia 1979 r. nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych z powodu braku jej doręczenia stronom postępowania oraz od wyniku rozpatrzenia przez Agencję Nieruchomości Rolnych wniosku o weryfikację klauzuli ostateczności i wykonalności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Na wstępie podnieść należy, że Sąd na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. odmówił zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie uznając wniosek skarżących w tym przedmiocie za całkowicie pozbawiony podstaw prawnych. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ponieważ powyższe zawieszenie ma charakter fakultatywny ocena istnienia przesłanek w tym zakresie i ich wpływu na przyszłe rozstrzygnięcie należy wyłącznie do sądu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rozstrzygając w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowego sąd kieruje się względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej. Koncepcja prejudycjalności zakłada istnienie ścisłego związku między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wpływa bezpośrednio na rozstrzygniecie zagadnienia głównego. W orzecznictwie podkreśla się, iż związek, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a winien być bezpośredni i postępowanie w sprawie prejudykatu musi wyprzedzać postępowanie główne. Dla sądu kwestią prejudycjalną jest wyłącznie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi o zgodności zaskarżonego aktu z prawem (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., I GSK 777/11, wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., II OSK 694/06, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I FSK 845/05). Kierując się powyższymi przesłankami Sąd uznał zawieszenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego za nieuzasadnione. Dla niniejszego postępowania bowiem znaczenie miałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, co jednak mimo podjętej próby nie nastąpiło i pozostaje ona nadal w obrocie prawnym. Złożony pozew czy też wniosek do Agencji Nieruchomości Rolnych pozostaje więc bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Na marginesie należy dodać, że samo złożenie pozwu (dzień przed rozprawą) nie wywołuje żadnych skutków prawnych z uwagi na to, że musi on być przyjęty przez sąd. Nie można zatem mówić o tym, że toczy się postępowanie przed sądem powszechnym o ustalenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona oraz poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny przedstawiony w sprawie przez organ nie budzi wątpliwości. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej komunalizacji. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stroną zaś, stosownie do art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, to jest sytuacji, w której dany podmiot jest zainteresowany w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie można jednakże wskazać przepisu materialnego prawa, z którego wypływałoby prawo do żądania działania w określony sposób przez organ administracji. A zatem, skarżący powinni byli wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie naruszyło ich uprawnienia. Skoro skarżący wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r., którą to decyzją Wojewoda, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, odmówił stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości, powinni byli wskazać przepis tej ustawy, którego zastosowanie przez organ naruszyło ich uprawnienia. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego skarżących w prowadzeniu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przez nich przepis rzeczywiście został przy wydawaniu decyzji naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z utrwalonego w sprawie komunalizacji orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika również, że stronami postępowania komunalizacyjnego są - Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia, oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ postępowanie to dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne osoby natomiast mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, gdy wykażą, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności komunalizowanego mienia, a zatem, że postępowanie komunalizacyjne jest bezprzedmiotowe, ponieważ mienie to stanowi ich własność, a nie własność Skarbu Państwa, czyli odpada zasadnicza przesłanka umożliwiająca przeprowadzenie komunalizacji. Wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość prowadzenia postępowania w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji. O tym czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest to bowiem stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji słusznie stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje, iżby skarżący posiadali tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości ani na dzień 27 maja 1990 r. ani obecnie. Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu świadczącego o tym, że to im właśnie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. stwierdzająca przejście na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego F. i S. B. o pow. [...] ha bez zabudowań nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2000 r. utrzymał ją w mocy, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 2947/00 oddalił na nią skargę. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w dniu 27 maja 1990 r., jak również obecnie, skarżącym przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że nie posiadają oni przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej komunalizacji. Powyższy stan sprawy uprawniał do uznania, że decyzja z dnia [...] grudnia 1979 r. pozostaje w obrocie prawnym. Skoro w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji przeprowadzone było postępowanie nadzorcze, zakończone ostateczną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to dokonana w tym postępowaniu ocena co do rozważenia kwestii dotyczących wad tej decyzji nie może być podważana w niniejszym postępowaniu. Ostateczna decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. przesądza o pozostawaniu tej decyzji w obrocie prawnym. Tylko w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nadzorczych możliwa stałaby się ponowna ocena prawidłowości decyzji nacjonalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1979 r. Stwierdzić więc trzeba, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa, odnoszące się do decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r., która nie podlegała i nie mogła podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu są całkowicie chybione. Trafnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony zdolnej do prowadzenia postępowania nadzorczego, w związku z tym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobligowany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.