I SA/Wa 915/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego E. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, 4. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. N. prowadzącej Kancelarię Prawniczą S.C. w W., ulica [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, oraz kwotę 84 (osiemdziesiąt cztery) złote tytułem innych udokumentowanych wydatków strony. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] ustanawiającej z mocy prawa, nieodpłatnie, trwały zarząd na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dniem [...] czerwca 2004 r. na nieruchomościach położonych w K. przy ul. [...], obręb [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] - działając na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg w K. - stwierdził, na zasadzie art. 20 ust. 1, 4, 5 i 6 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), ustanowienie z mocy prawa, nieodpłatnie, trwałego zarządu z dniem [...] czerwca 2004 r. na rzecz wnioskodawcy na opisanych wyżej nieruchomościach. Po ostatecznie sformułowanym wniosku, co nastąpiło w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. E. M. wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...]. W następstwie rozpoznania tegoż wniosku, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia objętego wnioskiem postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. E. M. zgłosił wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc w nim m. in. że - jego zdaniem - istniejący w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa został dokonany z naruszeniem praw spadkobierców byłych właścicieli. Rozpatrując sprawę ponownie Minister Infrastruktury podniósł, iż - zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie podmiotu będącego stroną w sprawie - w rozumieniu art. 28 k.p.a. W myśl zaś tego ostatniego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ nadmienił przy tym, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. są zarówno strony postępowania zwykłego, zakończonego badaną decyzją, jak też wszystkie podmioty mające w sprawie interes prawny. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy podniesiono, że stroną postępowania w sprawie ustanowienia trwałego zarządu był zarządca drogi, tj. Prezydent Miasta K., którego zadania wykonuje Miejski Zarząd Dróg w K. oraz Skarb Państwa - jako właściciel nieruchomości. Natomiast E. M. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r., jako jeden ze spadkobierców byłego właściciela tej nieruchomości – J. S. W tych warunkach zatem Minister Infrastruktury stwierdził, że E. M. nie miał w sprawie interesu prawnego, co skutkowało odmową wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego. Minister wyjaśnił również, że nieruchomości, objęte przekazaniem w trwały zarząd, przeszły na własność Skarbu Państwa z mocy art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138), w związku z podziałem nieruchomości zatwierdzonym decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1960 r. Powyższy fakt został potwierdzony postanowieniem Sądu Powiatowego w K. z dnia [...] maja 1961 r., sygn. akt [...] (sprostowanym postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 2002 r.). Jednocześnie podkreślono, iż stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nieważności w/w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości położonej przy ul. [...] w części dotyczącej m.in. działki nr [...] (obecnie działki: nr [...]) będącej przedmiotem niniejszego postępowania oznacza wprawdzie, że postępowanie podziałowe nie zostało dotychczas zakończone ostateczną decyzją. Jednakże z odpisu z księgi wieczystej Kw nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. dotyczącego działek nr [...], nr [...] i nr [...] wynika, że właścicielem ich jest Skarb Państwa. Ponieważ kwestie wpisu prawa własności przedmiotowych działek w księdze wieczystej nie podlegały ocenie organu, gdyż w tej sprawie właściwym jest sąd powszechny, organ stanął na stanowisku, że zamiar E. M. odzyskania przedmiotowej nieruchomości może obecnie wskazywać jedynie na jego interes faktyczny, ale nie prawny. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł E. M. Skarżący w skardze oraz pismach procesowych uzupełniających ją zgłosił mnogość roszczeń i żądań, dotyczących szeregu kwestii, pobocznie związanych z przedmiotową sprawą. Odnośnie natomiast zaskarżonej decyzji, stał na stanowisku, że spadkobiercy J. S. mają interes prawny do występowania z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Wnioskował przy tym, aby Sąd stwierdził również nieważność w/w kwestionowanej decyzji ewentualnie ją uchylił. Pogląd swój skarżący wywodził z faktu, że została stwierdzona nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1960 r. a zatem nigdy działki o numerach: [...], [...], [...] nie stały się własnością Skarbu Państwa. Istniejący zaś w księdze wieczystej, prowadzonej dla powyższego gruntu, wpis prawa własności Skarbu Państwa spowodowany został wprowadzeniem sądu w błąd przez Prezydenta Miasta K. Wpis ten - jak twierdził skarżący - był wadliwy, podobnie jak postanowienie Sądu Powiatowego zapadle w dniu [...] sierpnia 1961 r. w sprawie o sygn. akt [...]. Organy administracji winny zatem - wg E. M. - wystąpić do Sądu Powiatowego w K. (obecnie Sądu Rejonowego) o cyt. "(...) regulację prawną postanowienia tego Sądu (...) dotkniętego wadą nieważności". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, choć z innych powodów niż te, które podniesiono w skardze. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowy grunt stanowił pierwotnie własność J. S. Postanowieniem z dnia [...] maja 1961 r. sygn. akt [...] Sąd Powiatowy w K. dokonał działu spadku po w/w, który zmarł w dniu [...] września 1935 r. W wyniku podziału majątku spadkowego, spadkobiercy J. S. tj.: S. S., J. L., R. S. i A. M. otrzymali na własność (każdy ze spadkobierców) po części wydzielonej gruntu, jedna działka, o numerze [...], pozostała we współwłasności wszystkich spadkobierców w częściach równych a co do pozostałego gruntu, który poprzednio był własnością J. S., Sąd stwierdził, że w związku z wydaniem przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. w dniu [...] lutego 1960 r. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, grunty te przeszły na własność Skarbu Państwa - na zasadzie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138). Powyższe postanowienie było z kolei podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej nr Kw nr [...], w której ujawniono Skarb Państwa jako właściciela działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Pomimo, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] stwierdzono, że decyzja Prezydium Miejskie Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1960 r. zatwierdzająca podział nieruchomości położonej przy ul, [...] została wydana bez podstawy prawnej i w części dotyczącej przedmiotowego gruntu stwierdzono jej nieważność, powyższy wpis prawa własności Skarbu Państwa w dacie orzekania przez organy figurował we wspomnianej księdze wieczystej i nie toczyło się żadne postępowanie w tej sprawie przed sądem powszechnym. Biorąc powyższe pod uwagę organ odmówił skarżącemu prawa do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] o ustanowienie z mocy prawa, nieodpłatnie, trwałego zarządu z dniem [...] czerwca 2004 r. na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w K. podnosząc, że E. M. posiada tylko aktualnie interes faktyczny a nie prawny - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Obie wydane przy tym w tej sprawie decyzje Ministra Infrastruktury zostały jednak doręczone jedynie E. M. i R. K. Z akt sprawy wynika natomiast, że spadkobiercy J. S. w osobach: J. L., R. S., Z. S. i A. M. już nie żyją a prawa spadkowe po nich zostały stwierdzone na kolejnych spadkobierców. Skarżący przedłożył organowi plik kserokopii postanowień sądowych wydanych w sprawach o stwierdzenie nabycia spadku, które potwierdzają powyższy fakt. Organ uznał jednak tylko za uczestniczkę R. K. a inne osoby pominął. Nadmienić w tym miejscu wypada, że początkowo tj. w dniu [...] września 2005 r. wniosek E. M. wnoszony był łącznie z R. K. i dotyczył wznowienia postępowania o ustanowienie trwałego zarządu na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w K. Postępowanie to zostało wznowione postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] a następnie zawieszono jej postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...] do czasu stwierdzenia nabycia spadku po Z. S. Oba te postanowienia zostały przy tym doręczone wszystkim, znanym organowi, dalszym spadkobiercom J. S. W związku z treścią zażalenia E. M. wniesionego od postanowienia o zawieszeniu postępowania, w którym został zawarty wniosek o wszczęcie przedmiotowego postępowania nadzorczego, doszło do wydania postanowienia przez Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchylającego postanowienie organu I instancji, które również zostało doręczone pozostałym, dalszym spadkobiercom J. S. Powyższe oznacza, że organom znany był fakt, iż wniosek o wszczęcie przedmiotowego postępowania nadzorczego, niezależnie od jego zasadności, dotyczył wszystkich uprawnionych do dawnego majątku J. S. i w związku z tym wszystkie te osoby winny brać udział w tym postępowaniu oraz wszystkim tym osobom winne być doręczone zapadłe w sprawie orzeczenia. Dotyczy to również postępowania zakończonego na etapie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności danej decyzji. Tego rodzaju rozstrzygnięciem organ bowiem uznał, że dalszym spadkobiercom J. S. nie przysługuje interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Tego rodzaju decyzja zamyka zatem w/w osobom możliwość dopomagania się wzruszenia objętej wnioskiem nadzorczym decyzji. Zauważyć trzeba, że decyzję o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej należy odróżniać od decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, którą doręcza się jedynie wnioskodawcy. W tym ostatnim bowiem wypadku nie dochodzi do wszczęcia postępowania, co następuje dopiero w przypadku wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a prowadzone są jedynie czynności wstępne. Natomiast postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczynane na wniosek, rozpoczyna się już poprzez samo wniesienie wniosku i dlatego zapadła w tym postępowaniu decyzja musi być skierowana do wszystkich zainteresowanych. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy, o której wyniku Sąd na tym etapie sprawy nie przesądza, należałoby wydana w sprawie decyzję skierować do wszystkich osób uprawnionych, udzielić im ewentualnie możliwości na zajęcie własnego stanowiska lub zobowiązać do przedłożenia koniecznych dowodów i w rezultacie orzec - w zależności od dokonanych ustaleń. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.