I SA/Wa 915/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o. o. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nakazującej w/w spółce przywrócić zabytek do poprzedniego stanu poprzez usunięcie [...], będącego własnością S. Sp. z o.o. z działki nr ewidencyjny [...] w obrębie [...] w W. przy [...] w rejonie [...], w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przedstawił następujący stan sprawy: W wyniku przeprowadzonej kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w dniu [...] października 2008 r. przez pracownika [...] Konserwatora Zabytków, stwierdzono usytuowanie na w/w działce [...], stojącego na [...], bez wymaganego prawem pozwolenia organu ochrony zabytków. W związku z powyższym w dniu [...] listopada 2008 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie w tej sprawie, a następnie w dniu [...] stycznia 2009 r. wydana została decyzja nakazująca S. Sp. z o.o. przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez usunięcie [...], będącego własnością S. Sp. z w/w działki, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od tej decyzji złożyła S. Sp. z o.o. zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, 77 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędne jego zastosowanie. Rozpoznając odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu określając termin wykonania tych czynności w sytuacji gdy uzna, iż wprowadzone zmiany mają niekorzystny wpływ na wygląd zabytku lub jego stanu zachowania lub wydać decyzję zobowiązującą stronę do doprowadzenia do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie, jeżeli dokonane zmiany są dopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia. Przepis ten oznacza, że sposób postępowania organu konserwatorskiego zależy od oceny czy samodzielnie wykonane prace naruszają wartości zabytkowe chronionego obiektu. Organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowa działka nr ewidencyjny [...] położona jest na terenie założenia urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1965 r. Minister wskazał, że [...] Konserwator Zabytków w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że usytuowanie [...] wprowadziło chaos i wpłynęło na zmianę kompozycji zabytkowego układu urbanistycznego. W sąsiedztwie bowiem działki, na której zlokalizowano [...] znajduje się wiele obiektów wpisanych do rejestru zabytków tworzących to zabytkowe założenie urbanistyczne. Zdaniem organu I instancji usunięcie słupa pozwoli przywrócić poprzedni stan przedmiotowego fragmentu układu urbanistycznego [...]. Organ odwoławczy w wyniku przeprowadzonej analizy akt sprawy stwierdził, że [...] Konserwator Zabytków miał pełne podstawy prawne do wydania decyzji, przy czym organ ten w sposób logiczny i przekonywujący wyjaśnił stronom przesłanki, jakimi się kierował oraz przedstawił wszystkie okoliczności mające wpływ na dokonane rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji nie budzą wątpliwości, a rozstrzygnięcie nie ma cech dowolności. Minister wskazał, iż wprawdzie w zaskarżonej decyzji powołano się na naruszenie przepisu art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zamiast pkt 11 w/w przepisu, niemniej uchybienie to może być sanowane przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis art. 36 ust. 1 pkt 10 w/w ustawy stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru [...] ingerujących bezpośrednio w obiekt zabytkowy i nie ma zastosowania do działań podejmowanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Użyte w tym przepisie sformułowanie umieszczania na zabytku powiązane z wyczerpująco wyliczonymi przedmiotami wskazuje na jego zastosowanie do zabytków, na których ze względu na charakter można wymienione przedmioty umieścić, a nie do zabytków będących historycznymi układami urbanistycznymi. Z powyższych względów w ocenie Ministra w niniejszej sprawie zastosować należało przepis art. 36 ust. 1 pkt 11, który stanowi, że pozwolenie organu ochrony zabytków pierwszej instancji wymaga podejmowania działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, jakimi jest w niniejszej sprawie układ urbanistyczny [...]. Ponadto organ stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że ustawienie [...] wpływa na wygląd zabytkowego obszaru. Odnosząc się do argumentów skarżącej podniesionych w odwołaniu dotyczących "posiadania ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich o zezwoleniu na zajęcie [...]" oraz "skutecznego dokonania zgłoszenia zamiaru instalacji przedmiotowego [...]". Minister podniósł, iż nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż w przedmiotowej sprawie dopuszczono się ewidentnej samowoli, z naruszeniem przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Co do zarzutu skarżącej Spółki dotyczącego nieskorzystania przez organ I instancji z możliwości zalegalizowania w/w urządzenia [...] w oparciu o przepisy art. 43-44 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ wyjaśnił, że przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do sytuacji gdy samowolne prace przy zabytku są w trakcie i nie zostały zakończone, a w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego P. G. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 15 Kpa i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – przyznające stronie prawo do postępowania dwuinstancyjnego oraz wniesiono o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ II instancji naruszył przepisy postępowania poprzez zmianę podstawy prawnej decyzji organu I instancji z art. 36 ust. 1 pkt 10 na art. 36 ust. 1 pkt. 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż nie był do powyższego uprawniony. Podkreślono, że skarżąca Spółka nie naruszyła żadnego z przepisów powołanej ustawy i nie dopuściła się ewidentnej samowoli z naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, gdyż skarżący nie miał prawnego obowiązku wystąpienia o zgodę na "podejmowanie samych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru z uwagi na brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego oraz art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z uwagi na fakt, że w ocenie skarżącego umieszczenie [...] w obszarze historycznego układu architektonicznego nie powoduje ani naruszenia substancji chronionego układu urbanistycznego ani zmiany jego wyglądu. Skarżący podniósł ponadto, iż zgłosił zamiar instalacji przedmiotowego [...] i organ administracji architektoniczno budowlanej nie wniósł sprzeciwu, a obecne działania organów ochrony zabytków nie mogą prowadzić skarżącego do utarty praw dobrze nabytych. Zdaniem skarżącej Spółki nie była wymagana zgoda konserwatora zabytków. Zakwestionowano prezentowaną przez organ interpretację przepisów art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 powołanej ustawy i odniesienie tych norm do całego układu urbanistycznego, który w ocenie skarżącej Spółki nie stanowi zabytku. Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła organowi nie wykazanie przyczyn ani możliwości legalizacji w oparciu o przepis art. 43 i 44 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i podniosła, iż przepisy te mają również zastosowanie do robót zakończonych. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie narusza prawa. Na wstępie podkreślić należy, że [...] założenie urbanistyczne decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1965 r. wpisane zostało do rejestru zabytków pod numerem [...]. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 b powołanej ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 12 tej ustawy historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenia miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 powołanej ustawy umieszczanie na zabytku [...], a także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tryb i sposób wydawania stosownych pozwoleń określa rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579). W myśl natomiast art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10 -12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowania terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązując do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. umieściła [...] na działce nr ewidencyjny [...] w obrębie [...] w W. przy [...] w rejonie [...]. Umieszczenie [...] nastąpiło zaś bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia. W tej sytuacji decyzja nakazująca przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego poprzez usunięcie [...] w określonym terminie jest zgodna z prawem. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że tak jak wyżej wskazano do rejestru zabytków wpisany został układ urbanistyczny – [...] – założenie urbanistyczne, a [...] wchodzą w skład tego układu, który niewątpliwie podlega ochronie konserwatorskiej. W ocenie Sądu umieszczenie [...] na terenie wpisanym do rejestru zabytków - wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki – zasadniczo zmienia jego wygląd. Tym samym umieszczenie takiej [...] wymaga uzyskania stosownego pozwolenia Konserwatorskiego. W świetle powyższych okoliczności nie mógł mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania w brew twierdzeniom skarżącej Spółki art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skoro Przepis ten mówi o wstrzymaniu wykonywanych prac. W dacie wydania decyzji zaś [...] był już posadowiony i jak słusznie uznały organy zarówno I jaki i II instancji zasadniczo zmienił wygląd historycznego układu urbanistycznego jakim jest [...]. Co do zarzutu skarżącej Spółki naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania poprzez zmianę podstawy prawnej decyzji organu I instancji z art. 36 ust. 1 pkt 10 na art. 36 ust. 1 pkt 11, to zmiana powyższa nie mogła mieć w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż podjęcie działań określonych zarówno w pkt 10 jak i pkt 11 powołanego przepisu wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a naruszenie ich przez podjęcie działań inwestycyjnych bez pozwolenia organu konserwatorskiego wywarło takie same skutki prawne. W związku z powyższym Sąd uznając, iż decyzja Ministra Kultur i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie narusza prawa na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.