I SA/Wa 916/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna w likwidacji w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz [...] Spółki Akcyjnej w likwidacji w W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 916/05 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosków J. P. i P. SA w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta S. z dnia [...] października 1992 r., nr [...] w sprawie oddania we współużytkowanie wieczyste na 99 lat gruntu stanowiącego własność Miasta S. o powierzchni [...] m² położonego w S. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] mającego urządzoną w Sądzie [...] w S. księgę wieczystą KW nr [...] na rzecz Przedsiębiorstwa [...] w S., C. w W. i [...] Przedsiębiorstwa [...] w S. oraz sprzedaży jako przedmiotu odrębnej własności lokali znajdujących się w budynku położonym na działce będącej przedmiotem oddania w użytkowanie wieczyste wraz z udziałami we współwłasności części wspólnych budynku utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...]. W uzasadnieniu przedstawiono, co następuje: W dniu [...] lipca 2003 r. Prezydent Miasta S. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta S. z dnia [...] października 1992 r., nr [...], którą na podstawie art. 80 ust. 2 w związku z art. 20 ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) oddano we współużytkowanie wieczyste na 99 lat grunt stanowiący własność Miasta S. o powierzchni [...] ha położony w S. przy ul. [....], oznaczony nr [...] z obrębu [...] na rzecz Przedsiębiorstwa [...] w S., C. w W., [...] Przedsiębiorstwa [...] w S., a także ustanowiono odrębną własność lokali. We wniosku wskazano, że ustanowienie odrębnej własności lokali mogło ówcześnie nastąpić jedynie na podstawie art. 137 kc w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność wskazanej decyzji z dnia [...] października 1992 r., podnosząc w uzasadnieniu m.in. następujące okoliczności: Decyzją z dnia [...] października 1992 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 w związku z art. 20 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) Zarząd Miasta S. postanowił o oddaniu we współużytkowanie wieczyste na 99 lat gruntu stanowiącego własność Miasta S. o powierzchni [...] m² położonego w S. przy ul. [...], mającego urządzoną w Sądzie [...] w S. księgę wieczystą KW nr [...] dz. ewidencyjna nr [...] na rzecz: Przedsiębiorstwa [...] w S. udział [...] części, C. w W. udział [...] części, [...] Przedsiębiorstwa [...] w S. udział [...] części. Decyzją tą postanowiono także sprzedać jako przedmioty odrębnej własności lokale znajdujące się w budynku położonym na działce będącej przedmiotem oddania w użytkowanie wieczyste wraz z udziałami we współwłasności części wspólnych budynku na rzecz: Przedsiębiorstwa [...] w S. lokal o łącznej powierzchni [...] m² usytuowany na [...] budynku, C.] w likwidacji w W. lokale o łącznej z powierzchni [...] m² usytuowane na [...] i [...] budynku i [...] Przedsiębiorstwa [...] w S. lokale o łącznej powierzchni [...] m² usytuowane na [...] i [...] budynku. Aktem notarialnym z dnia [...] września 1994 r., rep A nr [...], syndyk masy upadłości Przedsiębiorstwa [...] C. z siedzibą w W. sprzedał J. P., J. O. i S. D. [...] lokale użytkowe o łącznej powierzchni [...] m² w budynku wzniesionym na przedmiotowej nieruchomości wraz ze związanym z prawem własności udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 1995 r. Państwowe Biuro Notarialne w S. oddaliło wniosek nabywców o wpis w księdze wieczystej KW [...] prawa własności [...] lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, bowiem stwierdzono, że decyzja Zarządu Miasta S. z dnia [...] października 1992 r. nie mogła stanowić podstawy do ustanowienie odrębnej własności lokali, ponieważ przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie dopuszczają takiej możliwości. Ponadto Sąd [...] postanowieniem z dnia [...] marca 1998 r., sygn. akt [...] uchylił istniejące wpisy do księgi wieczystej KW nr [...] dokonane przez Sąd [...] w S. z dnia [...] i [...] grudnia 1992 r. na podstawie wyżej wymienionej decyzji Zarządu Miasta S. uznając, że na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może ustanowić odrębnej własności lokali. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości posiadaczom gruntów stanowiących własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanym w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Natomiast z art. 20 tej ustawy wynika, że oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Bezsporne jest, że decyzją wydaną przez zarząd gminy na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami nie można było ustanowić odrębnej własności lokali, co uczyniono w decyzji Zarządu Miasta z dnia [...] października 1992 r. W stanie prawnym obowiązującym w czasie wydania przedmiotowej decyzji obowiązywał art. 137 § 1 kc, który wymagał do ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych umowy zawartej w formie aktu notarialnego, jak też możliwe było ustanowienie odrębnej własności lokali w sądowym postępowaniu o zniesienie współwłasności. Ustanawiając w przedmiotowej decyzji odrębną własność lokali użytkowych organ administracji nie miał do tego umocowania ustawowego, wkroczył bezpośrednio w sferę prawa cywilnego, co stanowi rażące naruszenie prawa i wypełnia przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tego, że przepis art. 20 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste musi nastąpić z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń, a nie odrębnych lokali użytkowych Kolegium uznało, że brak jest w sprawie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części. Powołując się na uchylenie przez Sąd [...] postanowieniem z dnia [...] marca 1998 r. wpisów do ksiąg wieczystych dokonanych na podstawie decyzji Zarządu Miasta S. z dnia [...] października 1992 r. stwierdzono, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując zawartą tam argumentację. Co do zarzutu nieuwzględniania okoliczności, że decyzja z dnia [...] października 1992 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne podniesiono, że w uzasadnieniu postanowienia Sądu [...] z dnia [...] marca 1998 r. uchylającym zaskarżone wpisy i oddalającym wnioski o wpis do księgi wieczystej Sąd [...] odnosząc się do przedmiotowej decyzji stwierdził, iż "dokonanie w tej decyzji sprzedaży jako przedmiotu odrębnej własności lokali pozostaje w oczywistej sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami kodeksu cywilnego, które wówczas regulowały ustanowienie odrębnej własności lokali. Tak sformułowana decyzja z dnia [...] października 1992 r. nie mogła zatem stanowić podstawy do dokonania kwestionowanych wpisów przez Sąd [...]. Postępując odmiennie Sąd ten rażąco naruszył także art. 46 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Z tych też względów uchylono wpisy i wniosek oddalono. Przedmiotowa decyzja nie wywołała więc żadnych skutków cywilnoprawnych ze względu na jej wadliwość. Zdaniem Kolegium w postępowaniu brały udział wszystkie strony, decyzja Zarządu Miasta S. objęta postępowaniem o stwierdzenie nieważności nie dotyczy innych osób niż wymienione w decyzji Kolegium. Zauważono też, że skarżący mieli możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] SA w W. Skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie wyjaśniło wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym stron postępowania, a ponadto nie wyjaśniło wszystkich okoliczności sprawy w zakresie wywołania przez decyzję Zarządu Miasta S. z dnia [...] października 1992 r. nieodwracalnych skutków prawnych czym naruszyło art. 7, 8, 10, 28, 61 § 4, 77 § 1 i art. 156 § 2 zd. 2 kpa. W skardze domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Pismem z dnia [...] maja 2005 r. poinformowano, że obecnie spółka występuje pod firmą [...] Spółka Akcyjna w likwidacji, co wykazano składając kserokopię postanowienia Sądu [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt [...] i odpis aktualny z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego na dzień [...] lutego 2005 r., nr KRS [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ stwierdził, że wszystkie osoby, którym przysługiwał przymiot strony brały udział w postępowaniu, a jedynie z ostrożności Kolegium na podstawie informacji uzyskanej od organu pierwszej instancji zawiadomiło o toczącym się postępowaniu inne osoby, nie objęte przedmiotową decyzją, a mające swoje lokale w tym budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy przekazanego wraz z odpowiedzią na skargę, na podstawie którego zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd wydaje wyrok, podzielić należało pogląd, że nie wyjaśniono należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszone zostały m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zasadnie zarzucono w skardze, że nie ustalono prawidłowo stron niniejszego postępowania. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że z decyzji Zarządu Miasta S. objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności wynika zakres podmiotowy postępowania nadzorczego. Zaznaczono też, że nie dotyczy ono innych współużytkowników wieczystych, którzy uzyskali to prawo na podstawie zawartych umów notarialnych, bowiem postępowanie to nie wywołuje w stosunku do nich skutków prawnych. Mimo takiego stanowiska część z tych podmiotów dopuszczono do udziału w postępowaniu. Jak podano w odpowiedzi na skargę stało się to "z ostrożności", na podstawie informacji uzyskanej od Prezydenta Miasta S. Takie postępowanie organu w postępowaniu nadzorczym zakończonym zaskarżoną decyzją nie może zostać zaakceptowane. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przymiot taki przysługuje stronom ocenianej w tym trybie decyzji (lub ich następcom prawnym), zaś inne podmioty mogą brać udział w tym postępowaniu tylko i wyłącznie wówczas, gdy wykażą, że jego wynik dotyczy bezpośrednio ich sfery praw lub obowiązków. Spełnienie przesłanek do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa organ prowadzący postępowanie winien oceniać samodzielnie, a nie w oparciu o stanowisko innego organu, w tym przypadku Prezydenta Miasta S., który jako właściciel nieruchomości jest jedną ze stron postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. winno więc w pierwszej kolejności dokonać stosownych wyjaśnień i dopiero z udziałem właściwych stron postępowania rozpatrzeć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta S. z dnia [...] października 1992 r. Uznając za słuszne stanowisko organu, że ustanowienie w tej decyzji odrębnej własności lokali - w świetle obowiązujących wówczas przepisów, szczegółowo omówionych w zaskarżonej decyzji - było niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zauważyć trzeba za skargą, że nie zostało należycie rozważone czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jak wynika ze złożonego do akt sądowych odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] Sądu [...] w S. z dnia [...] maja 2000 r. lokal [...] tam opisany, położony w S., ul. [...] jest własnością [...] SA w W., a z prawem tym związany jest odpowiedni udział we współwłasności budynku i użytkowaniu wieczystym działki [...]. Mimo, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono tę okoliczność, a ponadto podano, że mienie to wniesione zostało jako składnik majątkowy do kapitału akcyjnego Spółki [...] SA aktem notarialnym z dnia [...] września 1993 r. także te okoliczności nie zostały przez Kolegium wyjaśnione i rozważone. Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono obydwie decyzje wydane w niniejszym postępowaniu. W pozostałym zakresie orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 152 i 200 powołanej ustawy.