I SA/Wa 916/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na dożywianie 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata B. Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania J. S., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie przyznania J. S. świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych z programu rządowego - Pomoc państwa w zakresie dożywiania na miesiąc listopad 2010 r. w wysokości [...] zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. J. S. w dniu 3 listopada 2010 r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup artykułów żywnościowych na kwotę [...] zł. We wniosku J. S. stwierdziła, iż ustawa o pomocy społecznej gwarantuje całkowite wyżywienie osobom z zaleceniem diety przez lekarzy. Burmistrz S. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. orzekł o odmowie przyznania J. S. świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych z programu rządowego - Pomoc państwa w zakresie dożywiania na miesiąc listopad 2010 r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż wysokość świadczenia uzależniona jest od wysokości posiadanych środków i możliwości MOPS. Ponadto organ pierwszej instancji przedstawił stronie wysokość środków, jakimi dysponował w danym okresie na powyższy cel. Od przytoczonej powyższej decyzji J. S. wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie wyjaśniające dotyczące sytuacji zdrowotnej, finansowej i zawodowej J. S. ustalone zostało na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 30 listopada 2010 r. W trakcie tego wywiadu ustalono, iż: J. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada prawo własności domu jednorodzinnego w którym zamieszkuje, niemniej jednak warunki mieszkaniowe są trudne ( brak wody bieżącej, prądu, powybijane szyby). J. S. nigdzie nie pracuje, albowiem posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności; jedynym źródłem utrzymania są świadczenia z pomocy społecznej. Wszelkie podejmowane przez pracowników MOPS w S. próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie powiodły się (co potwierdzają notatki służbowe). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 ust 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc powinna doprowadzić w efekcie do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i wysokość świadczenia jest uzależniona od szczegółowych zasad i przesłanek, które określa ustawa o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności: 1) zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: dzieciom do 7 r. życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych; 2) wdrożenia działań zmierzających do rozwoju wykorzystywania bazy żywieniowej w gminach lub zwiększenia jej dostępności, w tym tworzenia lub doposażenia punktów przygotowywania lub wydawania posiłków oraz dowozu posiłków; 3) utworzenia systemu ciągłego monitorowania skuteczności działań realizowanych w ramach Programu w skali kraju i poszczególnych regionach kraju. Artykuł 5 tej ustawy stanowi, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Z treści art. 7 wynika, iż do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Dokonując analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił stronie podstawy wydania decyzji odmownej. Kolegium wskazało, że MOPS w S. na pomoc z Programu Rządowego na listopad 2010 r. dysponował kwotą [...] zł, pomoc otrzymało [...] rodzin, na gospodarstwo jednoosobowe organ przyznawał kwotę [...] zł, natomiast dla rodzin kwotę od [...] do [...] zł. Kolegium zauważyło, że decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] organ pierwszej instancji przyznał odwołującej na okres od października do grudnia 2010 r. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w wysokości [...] zł miesięcznie. Kolegium wyjaśniło, iż uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie takiej pomocy. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona bowiem dać więcej, niż posiada. Zdaniem Kolegium, udzielenie zasiłku celowego w kwocie wyższej, niż przewidziana na każdego wnioskującego, znacznie zmniejszyłoby zdolność MOPS w S. do świadczenia tej formy pomocy innym potrzebującym. Ponadto nie można przyjąć, iż organ pierwszej instancji nie ma świadomości trudnej sytuacji bytowej odwołującej, skoro przyznaje świadczenie w wysokości wyższej, niż innym wnioskującym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. oceniło, iż organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego i z tychże względów brak jest podstaw do jej uchylenia. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest błędna, cechuje ją nadmierna dowolność i przekracza ona uznanie administracyjne. W skardze skarżąca wskazała, że Kolegium nie zbadało dokumentacji finansowej MOPS oraz otrzymywanych środków z Rady Miasta oraz dotacji unijnych i rządowych na różne programy pomocowe. Organ nie zweryfikował liczby osób faktycznie uprawnionych do otrzymywania pomocy społecznej. Skarżąca wskazała, że osoby z marginesu społecznego i emeryci przekraczający kryterium dochodowe mają opłacane przez MOPS obiady (jeden obiad 14 zł, co miesięcznie daje 400 zł), bony do sklepu, zasiłki z programu rządowego "na dożywianie" i żywność bezpośrednio z Ośrodka. Osób takich jak skarżąca (niepełnosprawnych) stale korzystających ze świadczeń pomocy społecznej jest niewiele (3-4 osoby), czego Kolegium nie sprawdziło jak i rzeczywistych możliwości finansowych MOPS, który w miarę pilnej potrzeby występuje do Rady Miasta o dodatkowe środki finansowe. Skarżąca wskazała, że nie otrzymała pomocy na leki kardiologiczne i innowacyjną operację serca w Akademii Medycznej w K. przez co organ pomocy społecznej uniemożliwił leczenie, powrót do zdrowia, przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej i kontynuowanie wysokodochodowej pracy zarobkowej bądź uzyskanie renty z ZUS. Skarżąca uważa, że organ pomocy społecznej uniemożliwia jej życie w godnych warunkach i skazuje na wymuszanie głodówek przyznając 3 zł/dziennie na żywność i wodę do celów spożywczych, od lutego 2010 r., mimo że środki MOPS są coraz wyższe. Rodzaj i forma świadczeń udzielanych przez Ośrodek nigdy nie odpowiada potrzebom. Skarżąca wskazała, że działanie organu pomocy społecznej spowodowało doprowadzenie jej domu i jego substancji do ruiny oraz uszczerbku na zdrowiu co jest udokumentowane medycznie od stycznia 2001 r. i skutkowało znacznym stopniem niepełnosprawności, tj. całkowitą niezdolnością do pracy i do samodzielnej egzystencji. Przyznawanie pomocy na niektóre potrzeby po 5 lub 10 zł jest farsą. Skarżąca uważa, że nie otrzymuje pomocy na ogrzewanie domu. Jeżeli chodzi o tzw. wywiady środowiskowe skarżąca wskazała, że od 21 października 2010 r. nie podpisuje wywiadów środowiskowych bo zawierają kłamstwa, są wymuszane i pisane zza biurka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy zauważyć, że podstawę prawną niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) – zwanej dalej ustawą. Ustawa ta przewiduje możliwość zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania m.in. osobom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w tym osobom niepełnosprawnym. Pomoc w tym zakresie jest realizowana w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (art. 3 pkt 1 lit. c). Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (art. 5 ust. 1). Do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej (art. 7). Z treści powołanych wyżej przepisów ustawy wynika, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie świadczenia pieniężnego na dożywianie wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa) wskazuje użyty w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy zwrot "pomoc w zakresie dożywiania może (a więc nie musi) być przyznana". W ocenie Sądu, w sprawie załatwionej decyzjami Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2010 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2011 r. nie doszło do przekroczenia granic "uznania administracyjnego", ponieważ organ pomocy społecznej jaki i organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji przedstawili racjonalne argumenty świadczące o odmowie przyznania J. S. świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł. Organy wskazały łącznie dwa powody, które uzasadniały negatywne załatwienie wniosku skarżącej o przyznanie tej formy pomocy. Po pierwsze - organy wskazały, że żądanie przyznania świadczenia pieniężnego w kwocie [...] zł nie leży w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy), ponieważ na tego rodzaju pomoc organ dysponował kwotą [...] zł na [...] rodzin, a więc średnio na gospodarstwo jednoosobowe organ przeznaczył kwotę [...] zł. Po drugie – organy wskazały, że skarżąca otrzymuje ze strony MOPS w S. wsparcie w zakresie potrzeb żywieniowych w wysokości [...] zł (decyzja nr [...]). Zdaniem Sądu, przedstawione wyżej okoliczności w sposób dostateczny uzasadniały odmowną decyzję organu pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że to organ pomocy społecznej doprowadził do jej obecnej trudnej sytuacji bytowej. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że skarżąca jest pod stałą opieką Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Z akt sprawy wynika, że skarżąca otrzymuje bieżące wsparcie w formie zasiłku celowego i opłacania ubezpieczenia zdrowotnego (decyzja nr [...]) oraz zasiłku pielęgnacyjnego (decyzja nr [...]). Z listy wypłat znajdującej się w aktach sprawy wynika, że skarżąca w okresie: styczeń 2010 – listopad 2010 r. otrzymała pomoc finansową na łączną kwotę [...] zł. Skarżąca przy ocenie działalności pomocy społecznej pomija to, że do spraw załatwianych na podstawie ustawy – o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2, art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisów tych wynika, że celem pomocy społecznej jest jedynie pomoc i wspieranie osób w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojeniu im niezbędnych potrzeb oraz zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuację życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się osób, a nie do zapewnienia im dożywotniego utrzymania bądź podwyższenia istniejącego niskiego dochodu. Organ pomocy społecznej nie ma zatem obowiązku przyznania świadczenia w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Skarżąca pomija to, że z zasady środki pomoc społecznej są ograniczone, a organ dokonując ich rozdziału bierze pod uwagę potrzeby wielu osób i rodzin, miarkując wysokość pomocy w taki sposób, aby zapewnić tylko wsparcie (a nie utrzymanie) świadczeniobiorców. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły rzeczywistych możliwości finansowych organu pomocy społecznej, a organ pomocy społecznej nie skorzystał z możliwości wnioskowania o podwyższenie dotacji na ten cel. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1353/09 (LEX nr 591240) "Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 k.p.a. Wykazanie możliwości pomocy społecznej może odwoływać się do okoliczności znanych organowi z urzędu i do okoliczności znanych powszechnie (art. 77 § 4 k.p.a.) - por. ww. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1458/08, niepublikowane, treść (w:) Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, w tym w ramach wieloletniego "Programu pomocy państwa w zakresie dożywiania", średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy i ilości osób, spełniających kryterium dochodowe, którym świadczenia tego nie przyznano. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, opartych o przepisach art. 3 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 2 - 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (por. Małgorzata Jaśkowska (w:) red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel "System prawa administracyjnego. Tom I. Instytucje prawa administracyjnego", C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2009, s. 291)." Zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu wyższej instancji podziela w całości skład orzekający w niniejszej sprawie. Dla sprawy nie miały znaczenia te zarzuty skargi, które dotyczyły przyznawania pomocy na dożywianie innym osobom, ponieważ zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie skarżącej. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie należnych pełnomocnikowi skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).