I SA/Wa 916/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi J. C., K. C. i A. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. oddala skargę Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. dalej jako ustawa) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej jako kpa), Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako minister/organ) uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015r. odmawiającą stwierdzenia, iż nieruchomość położona w [...], w obrębie [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka Nr [...] o pow. [...] ha, zajęta pod gminną drogę publiczną - pn. "[...]", będąca w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasnością: D. C., K. C., A. C. i J. C., stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy [...]. Odmowna decyzja wojewody wskazywała, iż w sprawie nie wykazano władztwa publicznego nad ww drogą. Uzasadniając kasacyjną decyzję organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podał, iż określone w ww przepisach nabycie własności nieruchomości z mocy prawa nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i była zajęta pod drogę publiczną, 2) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. W toku postępowania organ ustalił, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami działki nr [...] byli D. C., K. C., J. C. oraz A. C. (powołał się w tym zakresie na treść księgi wieczystej KW nr [...] i wyjaśnił, że potwierdza to również postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział VIII Cywilny z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...] oddalające wniosek Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] o zasiedzenie ww nieruchomości z dniem 1 stycznia 1997 r.). Jednocześnie organ za wojewodą wskazał, że usytuowana na objętej postępowaniem nieruchomości droga (ulica [...]) - na podstawie załącznika do uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich i jako dotychczasowa droga lokalna miejska na mocy art. 103 ust. 2 ustawy stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. Minister wyjaśnił dalej, że przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie, pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych). W tym zakresie wskazał, że rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy ma stan urządzenia ww drogi gminnej w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Wyjaśnił także, że w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego a więc nie tylko w ramach powierzchni przeznaczonej do ruchu lub postoju pojazdów, ale także w ramach gruntu zajętego pod leżące w jej ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (tu przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 LEX nr 137831). Wskazując na powyższe organ uznał, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] maja 2015 r., znak [...] niezasadnie negatywnie ocenił zebrany dotychczas materiał dowodowy a zatem winien przeprowadzić postępowanie ponownie a poczynione przez niego ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w postaci odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, potwierdzonej przez biegłego geodetę, przedstawiającej przebieg ul. [...] w [...] przez działkę nr [...] zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. W uzasadnieniu ww decyzji organ odniósł się także do zabranych dotychczas dowodów, w tym m.in. do kopii mapy ewidencyjnej 326/84 obrazującej przebieg pasa drogowego oraz oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia 10 marca 2010 r. informującego, iż stan przedstawiony na ww. mapie jest zgodny ze stanem faktycznym istniejącym w dniu 31 grudnia 1998 r. Gdy chodzi o kwestię udowodnienia władania organ wskazał, że władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza możliwości władania publicznoprawnego - tym bardziej, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 132, poz. 622 z późn. zm.), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a zatem również pobocze drogi. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, minister wskazał także, że pojęcia "władania" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Podał, że pojęcie władania powinno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym a zatem dokonywane przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego na ww drodze czynności nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu. Minister wskazał taż na metrykę ulicy [...] z dnia 30 września 1989 r., zgodnie z którą w pasie drogowym tej ulicy znajdowała się sieć wodociągowa, gazociąg, przewody elektroenergetyczne i telekomunikacyjne oraz oświetlenie uliczne. Podał, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, także w brzmieniu obowiązującym w dacie 31 grudnia 1998 r., zaopatrzenie w energię elektryczną, wodę oraz gaz należy do zadań własnych gminy i wskazał, że wykonując te zadania, (o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone), gmina musiała wykonywać władztwo faktyczne nad ul. [...]. Zwrócił też uwagę, iż na potwierdzenie władania publicznego do akt sprawy dołączono kopię polisy ubezpieczeniowej z tytułu odpowiedzialności cywilnej nr 306/501/113/91 z dnia 6 marca 1992 r. zawartej przez Urząd Miasta w [...], z tytułu prowadzenia zarządu dróg lokalnych miejskich na okres od dnia 1 stycznia 1992 r. do dnia 30 czerwca 1992 r. oraz pismo Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń z dnia 23 marca 1992 r., znak Ks.III.5530/11/92, z którego wynika, iż ubezpieczeniem od odpowiedzialności cywilnej objęto m.in. ulicę [...]. Organ zaznaczył także, że wg znajdującego się w aktach sprawy raportu wstępnego o stanie dróg z czerwca 1996 r. wynika, iż nawierzchnia ul. [...] zakwalifikowana została do pilnej naprawy kapitalnej, co wskazuje na przeprowadzenie przez zarządcę drogi przeglądu tejże ulicy. W konsekwencji minister uznał, że w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda [...] nieprawidłowo wskazał, iż na gruncie niniejszej sprawy nie zostało udowodnione spełnienie przesłanki władania, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza władanie publicznoprawne nad ulicą [...]. Przyjmując powyższe minister uznał jednak, że wobec braku dowodów potwierdzających zakres zajęcia przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha pod drogę publiczną w ww. dacie, organ wojewódzki powinien poczynić dodatkowe ustalenia w tym zakresie i sporządzić na ww okoliczność odpowiednią dokumentację geodezyjną. Skargę na powyższą decyzję ministra złożyli J. C., K. C. i A. C. (dalej jako skarżący). Zarzucili organowi naruszenie art. 138 § 2 kpa - polegające na dokonaniu przez organ drugiej instancji w decyzji o charakterze kasatoryjnym oceny okoliczności istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu kategorycznej merytorycznej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji a w konsekwencji narzucenie organowi pierwszej instancji sposobu merytorycznego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ppsa) uwzględnienie skargi następuje w tylko przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku że nie narusza ona prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani w szczególności naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja została ponadto uzasadniona w sposób odpowiadający kryteriom określonym w art. 107 § 3 kpa a ewentualne drobne uchybienia proceduralne w ww zakresie nie miały wpływu na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 kpa. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarzyć postępowanie odwoławcze. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z decyzją kasacyjną a nie z decyzją orzekającą co do istoty sprawy. Aby mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa spełnione muszą zostać dwie przesłanki: organ odwoławczy musi stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. A zatem przy ocenie decyzji kasacyjnej każdorazowo należy rozgraniczyć sytuacje, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136 kpa). Różnica między przepisami art. 136 kpa i art. 138 § 2 kpa sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że decyzja ministra w ocenie Sądu nie narusza prawa. Wskazał on na zasady dotyczące postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy a jednocześnie sprecyzował niezbędny zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nie można jednocześnie zarzucić organowi, iż dokonał wstępnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, skoro ocena ta pozostaje zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego a przy tym nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów. W sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że ww droga w dacie określonej ustawą stanowiła drogę publiczną, była drogą urządzoną a przy tym była to droga asfaltowa ("smołówka" wysypywana kamieniami). W tej sytuacji istotny w sprawie jest jedynie zakres powierzchni pasa drogowego. Samego faktu istnienia drogi publicznej posiadającej konkretną nazwę i jednocześnie powszechnie dostępnej - skarżący nie kwestionują. Wykonywanie remontów drogi publicznej, jej odśnieżanie, urządzenie oświetlenia czy oznakowania nie musi być wykazane na każdym konkretnie oznaczonym odcinku tj. w ramach nieruchomości skarżących lecz w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej drogi asfaltowej. Niezauważona przez skarżących aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do ich nieruchomości nie oznacza braku władztwa publicznego nad wybudowaną ze środków publicznych i urządzoną w zakresie wymaganym definicją pasa drogowego drogą publiczną. Powyższego nie wykluczają także działania właścicieli nieruchomości sąsiednich przylegających bezpośrednio do ww drogi publicznej. W tym zakresie trzeba podkreślić, że drogi są budowlami, które dla wykonywania przypisanych im funkcji muszą być na trwałe powiązane z nieruchomością gruntową. Trwałe powiązanie drogi z gruntem oznacza, że droga, a w tym droga publiczna, jest częścią składową nieruchomości gruntowej, nie może zatem stanowić przedmiotu odrębnego od nieruchomości (art. 47 § 1 kc i art. 48 kc). Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By uzyskać taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej jako uodp) do jednej z kategorii dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych czy gminnych). Z drogi takiej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych (art. 1 uodp). Droga publiczna ma zatem dwie podstawowe cechy: istnieje nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi, a przy tym droga ta została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w ustawie (uodp). Istotą kontrolowanego postępowania nie jest ustalenie faktycznego statusu ul. [...] jako drogi gminnej a wcześniej drogi lokalnej w dacie określonej ustawą, bo okoliczność ta w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej nie budzi żadnych wątpliwości. W świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi też wątpliwości, że ww droga publiczna była we władaniu publicznoprawnym. Ustalenia ministra i dokonaną przez niego ocenę dowodów Sąd w całości podziela. Bez wpływu na powyższe pozostają twierdzenia skarżących wskazujące na to, że na spornym odcinku ww droga nie była naprawiana ani odśnieżana. W tej sytuacji do wyjaśnienia pozostaje jedynie powierzchnia ww drogi publicznej urządzonej w granicach nieruchomości skarżących. Jak wynika z akt sprawy ww droga przebiegała centralnie przez działkę nr [...] a jej dokładny przebieg, jak zalecił minister, winien ustalić biegły i w tym celu sprawa została zwrócona do organu I instancji celem uzupełnienia materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skargi, tego rodzaju postępowanie organu II instancji nie narusza art. 138 § 2 kpa. Ukierunkowując dalszy ciąg postępowania dowodowego (bo tylko w tym celu organ może uchylić decyzję organu I instancji w trybie ww art. 138 § 2 kpa ) organ winien wskazać jak ocenia dotychczas przeprowadzone postępowanie w świetle zaistnienia przesłanek ustawowych warunkujących rozstrzygnięcie sprawy. Zatem jego stanowisko, którym zresztą w świetle przepisów kpa organ I instancji nie jest związany, winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 ppsa.