I SA/Wa 918/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi Związku [...] z siedzibą w W. w przedmiocie wymierzenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 948/08 oddala skargę. Pismem z dnia 27 stycznia 2011 r., w pkt II tego pisma, Związek [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z tytułu niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. I SA/Wa 948/08, wydanego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...], oraz zażądał ukarania organu grzywną – stosownie do art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skarżący podniósł, że w dniu 25 stycznia 2011 r. wezwał pisemnie Ministra do wykonania prawomocnego wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r. i załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że przedmiot postępowania administracyjnego dotyczy rozpoznania wniosku Związku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2000 r. o wpisaniu [...] Gminy [...] do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, które to postępowanie trwa do chwili obecnej. Dalej wskazał, że w wyniku rozpoznania w/w wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lipca 2003 r. wydał decyzję (nr [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2000 r., którą następnie utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...]. Powyższe decyzje nie ostały się w obrocie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Związku [...] wyrokiem z dnia 26 marca 2004 r., sygn. I SA 2188/03 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał m.in., iż "nie jest zatem oczywiste, że Związek [...], któremu art. 7 ustawy o stosunku Państwa do gmin przyznaje określone uprawnienia i kompetencje, jeżeli idzie o organizację gmin wyznaniowych, nie ma legitymacji w postępowaniu o rejestrację podmiotu, który jego zdaniem, opartym na analizie dokumentów rejestrowych – jest Gminą [...] w rozumieniu tej ustawy. Zarzut taki nie może być odparty teoretycznie, jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji, bez takiej samej rzeczowej analizy tej dokumentacji, co do zasad życia religijnego. Argumenty przedstawione przez Ministra są bowiem z kategorii wolności sumienia i wyznania i zasad rejestracji kościołów, a nie interesu prawnego skarżącego w świetle art. 18 ustawy o wolności sumienia i art. 7 ustawy o stosunku Państwa do gmin. Jeżeli bowiem nowo zarejestrowana gmina jest w założeniu typową gminą [...] Związek [...] ma prawo brać udział w postępowaniu rejestrowym z uwagi na uprawnienia przewidziane dla niego ustawą o stosunku Państwa do gmin, odwołującą się do prawa wewnętrznego gmin wyznaniowych [...]". W uzasadnieniu skargi o wymierzenie organowi grzywny skarżący przywołał także zapadłe kolejne w sprawie orzeczenia, tj. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. OSK 959/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. I SA/Wa 948/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., sygn. II OSK 498/09. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2004 r. Związek [...] podniósł, że w wyroku tym znalazły się następujące wytyczne dla organu prowadzącego niniejsze postępowanie: "W razie gdy podanie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na swój interes prawny, organ właściwy w sprawie obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie. W toku postępowania obowiązany jest ustalić interes prawny jednostki. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego." W wyniku powyższych orzeczeń Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2000 r., a następnie decyzją z dnia [...] października 2007 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku Związku [...] o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w decyzji z dnia [...] października 2007 r. W wyniku rozpoznania skargi Związku [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 948/08 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Następnie, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej [...] Gminy [...] w dniu [...] marca 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok (sygn. akt II OSK 498/09), w którym oddalił skargę kasacyjną [...] Gminy [...]. Związek [...] wskazał, że Sądy nie tylko nakazały organowi wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, ale także stwierdzono, że organ nie jest uprawiony do umorzenia postępowania — tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r. W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ do oceny w zakresie tego, czy Związek [...] – skarżący - ma przymiot strony w tym postępowaniu, która to ocena powinna być dokonana na podstawie dwóch ustaw: tj. ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania - a nie tylko na podstawie tej ostatniej ustawy. Dalej skarżący podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Zastosowanie przepisu ogólnego, tu ustawy z 1989 r. może nastąpić po uprzednim niewątpliwym ustaleniu, że w sprawie nie ma zastosowania przepis szczególny. (...) organ nie przeprowadził analizy wymienionych ustaw i nie dokonał oceny wzajemnych relacji pomiędzy nimi." Zdaniem skarżącego, organ zaś, który jest związany - stosownie do art.153 p.p.s.a. - oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia sprawy, zawartymi w wyrokach z dnia 5 grudnia 2008 r. oraz z dnia 3 marca 2010 r., zamiast dokonać analizy, wskazywanych przez Sąd administracyjny w orzeczeniu z dnia 3 marca 2010 r., przepisów Ustawy z 1997 r., która stanowi lex specialis do Ustawy z 1989 r., zajął się w sposób nie uprawniony i nie wskazany przez Sąd "wstępną analizą" zapisów Statutu Związku [...], choć art. 170 p.p.s.a. zakazuje nawet ponownego badania kwestii objętych prawomocnym orzeczeniem Sądu. Rezultatem "wstępnej analizy" przez Ministra zapisów Statutu Związku [...] jest stwierdzenie, że gminy [...] zrzeszone w Związku [...] "nie są sensu stricte gminami wyznaniowymi [...], podobnie jak [...] gmina [...], w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r.". Skarżący podniósł, że organ po to od ponad siedmiu lat prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji MSWiA z dnia [...] lutego 2000 r. (dwukrotnie otrzymując ocenę prawną i wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania zawarte w prawomocnych orzeczeniach WSA i NSA), aby móc "ustalić", że ani gminy [...] zrzeszone w Związku [...], ani [...] Gmina [...] z siedzibą w G. nie są gminami wyznaniowymi [...], a przynajmniej nie są gminami [...] w ścisłym znaczeniu. Dalej skarżący podniósł, że prawomocne wyroki WSA i NSA wskazywały organowi niezasadność i brak podstaw prawnych do analizy i porównywania, w niniejszym postępowaniu, statusu gmin [...], jako typowych i nietypowych. Widocznie jednak, w ocenie organu podział gmin [...] na gminy [...] sensu stricto i gminy [...] nie sensu stricto - czego Minister dokonał w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., a także podtrzymał w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., nie jest podziałem na gminy [...] typowe i nietypowe. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. I SA/Wa 948/08. Minister podniósł, że zawarte w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r. wytyczne określają między innymi sposób rozumienia wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2004 r. (zapewne chodziło tutaj organowi o wyrok z dnia 26 marca 2004 r.). Tak więc, zdaniem organu, Minister był związany sposobem rozumienia wskazanym w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r. Minister podniósł, że biorąc pod uwagę treść tego wyroku dokonał szczegółowego i precyzyjnego ustalenia, że w sprawie nie ma zastosowania ustawa z dnia 20 lutego 1997 r., a w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy. Nie jest więc, zdaniem Ministra, uzasadnione powoływanie się na zastosowanie przepisu art. 154 §1 p.p.s.a. Jednocześnie wskazał, że pismem z dnia 8 lutego 2011 r. zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o sprecyzowanie zarzutów naruszenia art. 154 §1 p.p.s.a., bowiem w wezwaniu z dnia 25 stycznia 2011 r. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. I SA/Wa 948/08 wspomnianej precyzji zabrakło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż z uwagi na dzień wniesienia skargi (31 stycznia 2011 r.) jej ocena dokonywana jest z uwzględnieniem brzmienia przepisu art. 154 § 1 ustawy p.p.s.a przed zmianą, dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. I tak, stosownie do art. 154 § 1 ustawy p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z przytoczonej regulacji wynika, że skarga o wymierzenie organowi grzywny przysługuje w dwóch sytuacjach : 1) gdy organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz 2) gdy organ pozostaje bezczynny po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. I tak odnosząc się do pierwszego przypadku, Sąd zauważa, że o nie wykonaniu, przez organ administracji publicznej, wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność możemy mówić wówczas, gdy organ zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. nie wywiązał się z tego obowiązku. Zasadność wymierzenia organowi grzywny w tym przypadku należy zatem oceniać w kontekście wykonania w zakreślonym terminie czynności nakazanej w sentencji wyroku. Natomiast sytuacja druga, określona w art. 154 § 1 p.p.s.a., zachodzi gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności organ pozostaje bezczynny, opieszały w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 948/08, zapadłym w wyniku rozpoznania skargi Związku [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Przedmiotem tego orzeczenia nie było więc uwzględnienie skargi na bezczynność, gdyż odmienny był przedmiot skargi, a tym samym w wyroku tym Sąd nie zobowiązywał organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W omawianej sprawie nie zachodzi również drugi z wymienionych przypadków w przepisie art. 154 § 1 p.p.s.a., gdyż po oddaleniu skargi kasacyjnej [...] Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 498/09), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. Oznacza to, iż organ nie pozostawał bezczynny po wyroku uchylającym decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz ją poprzedzającą w rozumieniu art.154 § 1 p.p.s.a. Faktem jest, iż organ po raz drugi wydał niekorzystne rozstrzygnięcie dla skarżącego, jednakże kwestia ta nie może podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu. Zresztą, jak wynika z akt sprawy, w dniu 6 września 2010 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją dnia [...] sierpnia 2010 r., który w dniu [...] grudnia 2010 r. został rozpatrzony poprzez wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Konstatując, Skład orzekający przychyla się do przeważającego, ukształtowanego już orzecznictwa w zakresie stosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. I tak w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2001 r., V SA 354/01, ONSA 2002, nr 3, poz. 117, Sąd stwierdził, iż niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być tylko podstawą uchylenia decyzji, nie może natomiast skutkować ukaraniem organu grzywną. Z kolei w wyroku z dnia 27 marca 2001 r., sygn. Akt I SA 2519/00, LEX nr 78949, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż odstąpienie od wiążącej oceny prawnej sądu nie stanowi uchylenia się od zastosowania się do orzeczenia sądowego, lecz polega na nieprawidłowym wykonaniu orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 4