I SA/Wa 918/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. G. i J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. Z., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę [....] złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę [...] złotych. Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku K. G. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie przyznania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną przy ul. [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha. Odwołanie do wskazanej decyzji złożyli K. G. i J. P. wskazując, że naruszono procedurę przewidzianą w postępowaniu administracyjnym. Odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji Prezydenta W. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [..] lutego 203 r. nr [...]. stwierdził niedopuszczalność odwołania J. P. Odwołanie K. G. organ rozpoznał i decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) podnosząc, że prawo do złożenia wniosku o odszkodowanie nie może być łączone wyłącznie z osobą, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r. Prawo takie przysługuje także osobie, na rzecz której prawo to przeniesiono w drodze umowy cywilnoprawnej. Dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie zostanie ujawnione przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, możliwe jest zbycie takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej. Podobny pogląd wyrażony został w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, zgodnie z którym, uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Jednoczesnie organ wskazał, iż kwestie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy art. 128 - 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej u.g.n.) Stosownie do art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sposoby określenia wartości nieruchomości regulują miedzy innymi przepisy art. 152-154 u.g.n. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ I instancji ustalił, że do dnia 31 grudnia 2005 r. wniosek o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną co do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. nie został złożony. W toku postępowania Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] pismem znak [...] z dnia [...] listopada 2012 r. poinformowała, iż nie odnaleziono wniosku K. G. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za opisany grunt zajęty pod drogę publiczną ul. [...]. Przy tym, Delegatura nie posiada informacji, czy K. G. kiedykolwiek złożyła wniosek. Wobec powyższego Wojewoada stwierdził, że organ I instancji zasadnie przyjął, iż wniosek K. G. z dnia [...] października 2012 r. został złożony z przekroczeniem terminu wskazanego art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy prowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przy czym w/w termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne, ma charakter terminu prawa materialnego. Oznacza to, iż jego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia zawartego w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. W wyniku złożenia opisanego wniosku po terminie, uznać należy, że w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek ustalenia odszkodowania za nieruchomość pozostającą w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiącą ich własności, a zajętą pod drogę publiczną. Zatem odmowa uwzględnienia wniosku odszkodowawczego K. G. jest uzasadniona. Przy czym organ odwoławczy wkazał, że w sytuacji stwierdzenia, że przesłanka związana z terminem złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną nie została spełniona, odpadły względy celowości badania pozostałych przesłanek odszkodowawczych wymienionych w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie sposób również zgodzić się z odwołującą, iż decyzją odmawiającą uwzględnienia wniosku odszkodowawczego naruszono prawo własności. Jednocześnie Wojewoda podniósł, że pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ I instancji zawiadomił K. G. o wszczęciu postępowania o ustalenie odszkodowania za opisaną nieruchomość, informując, iż postępowanie toczy się w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Od tego momentu, strona postępowania miała możliwość modyfikacji podstawy prawnej odszkodowania za nieruchomość, występując o odszkodowanie na mocy art. 98 u.g.n. lub art. 11 a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 721). Jednakże do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w niniejszej sprawie, tj. do dnia [...] stycznia 2013 r. nie wystąpiono z prośbą o modyfikację podstawy prawnej postępowania. Zatem przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania był zgodny z żądaniem strony i tym samym spełnione zostały wymogi określone w przepisach postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Przy czym decyzją z dnia [..] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego w W., w [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] zajętego pod ulicę [...]. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent W. dokonał prawidłowej interpretacji przesłanek z art. 73 ust. 4 wspomnianej ustawy oraz przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący, a zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. wnioski zgodne są z treścią całokształtu materiału dowodowego, pozostającego w aktach badanej sprawy. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi K. G. i J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wskazali, że przy wydaniu decyzji zarówno I, jak i II instancji naruszono procedurę przewidzianą w postępowaniu administarcyjnym, ponieważ nie ustalono na rzecz skarżących prawa do odszkodowania za część gruntu zajętego pod drogę publiczną ul. [...] w W. W ocenie skarżących roszczenie o odszkodowanie jest w pełni zasadne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z powodów innych niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, w sprawie tej Wojewoda [..] naruszył przepisy postępowania, tj. przepis art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] rozpoznał bowiem odwołanie K. G. i rozstrzygnął decyzją administracyjną w drugiej instancji o uprawnieniu strony pomimo, że w obrocie prawnym brak było decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji administracyjnej, która weszła do obrotu prawnego. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się, że wymienione składniki decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej (J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2005, str. 504; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt I SA 1163/81, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1292/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako minimum elementów traktuje się cztery składniki decyzji, tzn. określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. Podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji jest zatem jednym z zasadniczych elementów pozwalających uznać pismo za decyzję administracyjną. Brak tego podstawowego składnika wskazuje na to, że nie mamy do czynienia z objawem woli organu, a zatem nie mamy do czynienia z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot (v. wyrok NSA z dnia 30 lipca 1982 r. sygn. akt I SA 547/82 powołany [w:] B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2005, str. 504). Z akt postępowania administracyjnego wynika, że zaskarżona przez K. G. odwołaniem z dnia [...] stycznia 2013 r. decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nie zawiera podpisu ani piastuna organu, ani osoby upoważnionej przez piastuna do wydania decyzji. Egzemplarz decyzji doręczony K. G., okazany przez wymienioną na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 18 lutego 2014 r., także nie zawierał podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z uwagi na brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji brak było podstaw do potraktowania pisma z dnia [...] stycznia 2013 r. jako decyzji administracyjnej. Pismo to należało potraktować jako projekt decyzji, niewywołujący żadnych skutków prawnych. Ustalenia Sądu w tym zakresie nie zmienia okoliczność, że na stronie trzeciej projektu decyzji, znajdującego się w aktach administracyjnych, widnieją trzy pieczęcie i podpisy kolejno,[...]. Powyższe wskazuje na przygotowanie tego pisma przez te osoby. Zamieszczona zaś data [...] grudnia 2012 r. przy jednym z podpisów wskazuje, że podpis złożony został na [...] przed datą, którą opatrzono projekt decyzji. Pieczęcie te nie widniały nadto na egzemplarzu doręczonym K. G. Skoro w obrocie prawnym brak było decyzji administracyjnej kończącej postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie wniosku K. G. o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę, to brak było również podstaw do wydania przez Wojewodę [...] decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę w drugiej instancji. Nieistnienie w obrocie prawnym aktu stanowiącego władcze działanie organu administracji publicznej skierowanego na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, powoduje, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wojewoda [...], po zwrocie akt postępowania administracyjnego wraz z prawomocnym wyrokiem, obowiązany będzie zastosować przepis art. 134 k.p.a. i stwierdzić niedopuszczalność odwołania K. G. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).