I SA/Wa 919/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia T. G., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 19 stycznia 2016 r. T. G. skierowała do Prezydenta [...] wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego "% wys. Jej dochodu zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w zakresie kryterium dochodowego osobie samotnie prowadzącej gospodarstwo". Postanowieniem z dnia z [...] stycznia 2016 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia Prezydenta odwołując się do treści art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – powołanej dalej jako: "k.p.a." wyjaśniał, że organ ma obowiązek wydać zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Prezydent wskazał, że nie znajduje podstawy prawnej, o której mowa w art. 217 k.p.a. wskazującej na konieczność wydania żądanego zaświadczenia. Zażalenie na ww. postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. wniosła T. G. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że żaden przepis prawa nie wymaga potwierdzenia faktów, będących przedmiotem żądania strony. Strona nie wskazała konkretnego przepisu świadczącego o jej interesie prawnym w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia. Nie powołała się też na żadne konkretne postępowania administracyjne lub sądowe, w którym zaświadczenie o żądanej treści byłoby niezbędne. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Jego istotą jest również konstatacja, że interes prawny nie może być wywodzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Nie można również nie zauważyć, że art. 7 k.p.a. nakłada obowiązek działania w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie tylko na organ, ale także na stronę postępowania. To na niej bowiem w głównej mierze spoczywa ciężar wykazania interesu prawnego w domaganiu się wydania zaświadczenia. Organ nie może bowiem domyślać się jaki przepis prawny stanowi podstawę uprawnienia lub obowiązku skarżącego w innym, bliżej niesprecyzowanym postępowaniu. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przepis art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 Nr 64, poz. 593 ze zm.) określa m.in. kryterium dochodowe dla osób samotnie gospodarujących, a także określa przesłanki określania tego dochodu. Ustawa jest częścią powszechnie obowiązującego prawa, z którego treścią każdy może się swobodnie zapoznać. W szczególności ustawa nie stanowi części danych znajdujących się posiadaniu Prezydenta [...] w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a. Stąd udostępnienie treści przepisu nie może być treścią zaświadczenia. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie mogą być kwalifikowane jako dane znajdujące się wyłącznie w posiadaniu organu i prowadzone przez niego rejestry, ewidencje lub inne dane. Pojęcie danych będących w posiadaniu organu nie obejmuje sytuacji, kiedy dane te podlegają publicznemu udostępnieniu, a ponadto, gdy stanowią wynik oceny prawnej i interpretacji norm prawnych. W orzecznictwie wskazuje się, że treść przepisów prawa powszechnie obowiązujących nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczeń wydawanych przez organy administracji publicznej. W tej formie nie można domagać się wydania opinii prawnej, czy wykładni prawa stosowanej przez organ. Ponadto określenie dochodu osoby samotnie gospodarującej jest częścią postępowania administracyjnego uregulowanego przepisami ustawy o pomocy społecznej. Zaświadczenie nie może zastępować takiego postępowania. Istotna zasada dotycząca wydawania zaświadczeń sprowadza się do uznania, że obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie jest tym samym dopuszczalne, by organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia. Od powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. G. wyrażając w niej niezadowolenie z zajętego przez organ stanowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie to nie narusza prawa. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII k.p.a. (art. 217 do 220.). Art 217 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W doktrynie i orzecznictwie definiuje się zaś zaświadczenie jako czynność polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej. Jest ono tylko przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 594/10, Lex nr 597715), dokonywanym w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje. Jak podkreśla się przy tym, nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń czynienie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że złożony przez skarżącą wniosek mógł być rozważany jedynie na gruncie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Żaden bowiem przepis nie wymagał potwierdzenia faktów, do których odnosiło się żądanie. Aby jednak w tym trybie można było uwzględnić wniosek, wnosząca go winna wykazywać interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Tego zaś niewątpliwie skarżąca formułując żądanie nie konkretyzowała, ograniczając swoje wystąpienie wyłącznie do wskazania treści oczekiwanego zaświadczenia. Już tylko te okoliczności uprawniały organ do negatywnego rozpoznania jej wniosku i odmowy wydania zaświadczenia. Niezależnie jednak od powyższego, okoliczności, które miałyby być stwierdzone oczekiwanym zaświadczeniem, nie dotyczą faktów lub stanu prawnego, które organ mógłby urzędowo potwierdzić w oparciu o prowadzone rejestry i ewidencje. Strona oczekiwała potwierdzenia wysokości jej dochodu w kontekście ustawy o pomocy społecznej. Potwierdzanie zaś tych okoliczności nie może się odbywać w ramach procedury przewidzianej w Dziale VII k.p.a. Rację ma przy tym organ odwoławczy, że obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny nie obejmuje okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postepowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Zasadnie zatem i w zgodzie zgodnie z prawem Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia o treści wskazanej w podaniu strony, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podjęte w tym przedmiocie przez organ pierwszej instancji postanowienie utrzymało w mocy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.