I SA/Wa 922/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego K. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu odwołania K. M., decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania K. M. złożonego od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r., nr [...] odmawiającej pozwolenia Miastu W. na podział nieruchomości, którą stanowi działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położona przy ul. [...] w W., według przedłożonego projektu podziału przedstawionego na mapie nr ewidencyjny [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Miasto W. pismem z dnia 11 czerwca 2010 r. złożyło do [...] Konserwatora Zabytków wniosek o wydanie pozwolenia na podział nieruchomości określonej w księdze wieczystej nr [...], którą stanowi działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położona przy ul. [...] w W. Do wniosku dołączony został projekt podziału. Podział nieruchomości miał mieć na celu realizację roszczeń do nieruchomości. [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. nie pozwolił na planowany podział przedmiotowej nieruchomości. K. M. złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ zauważył, że K. M. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którym dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 36 ust. 5 ustawy stanowi, że pozwolenie takie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Minister zaznaczył, że właściwość konserwatorska do wydawania pozwolenia w niniejszej sprawie wynika z faktu, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się na obszarze założenia urbanistycznego ulicy [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lipca 1965 r. Zdaniem Ministra, określając krąg stron postępowania konserwatorskiego prowadzonego w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy zasadnicze znaczenie ma wskazany zakres tego postępowania, ograniczony do zbadania, czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwe jest dokonanie podziału zabytkowego obszaru, wpisanego do rejestru zabytków. Organ wskazał, że ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytkówi opiece nad zabytkami nie zawiera, odnośnie kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36, szczegółowego unormowania. W związku z powyższym, zastosowanie znajdzie tu art. 28 Kpa, jako norma ogólna. Zgodnie z przepisem art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu Kpa, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Wymóg uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na podział nieruchomości ma zaś na celu zapewnienie właściwych warunków utrzymania i zachowania dziedzictwa kulturowego i zabytków. Zgodnie z art. 5 ustawy, do sprawowania opieki nad zabytkami zobowiązani są ich właściciele i użytkownicy zabytków. Instytucje ustawy o ochronie zabytków nie stanowią natomiast instrumentu ochrony interesów osób zgłaszających roszczenia do zabytkowych nieruchomości, a przepisy tej ustawy nie zawierają norm kreujących interes lub obowiązek dla osób trzecich, tj. osób nie posiadających tytułu prawnego do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub położonej na obszarze do takiego rejestru wpisanym. Minister ustalił, że z akt postępowania jednoznacznie wynika, iż wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczyło w/w pozwolenie. Zaskarżona decyzja nie powoduje powstania w jego sferze prawnej żadnych praw ani obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowym za ugruntowany można uznać pogląd, iż stronami postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich są wyłącznie osoby posiadające do zabytku tytuł prawny. Organ odwoławczy uznał, że wprawdzie zgodnie z wyjaśnieniami odwołującego się, planowany podział miałby na celu realizację roszczeń wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) – zwanego dalej "dekretem", niemniej na dzień wydania decyzji K. M. nie dysponował tytułem prawnym do rzeczonej nieruchomości. Roszczenia odwołującego się nie zostały bowiem dotychczas rozstrzygnięte, a zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym podmiotu, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Minister stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja administracyjna nie nakłada na odwołującego się żadnych obowiązków, ani nie przyznaje mu jakichkolwiek uprawnień. Nie można zatem dopatrywać się wkroczenia przez ww. decyzję w sferę interesu prawnego odwołującego się. Od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] K. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) błędne określenie kręgu stron postępowania administracyjnego; 2) naruszenie przysługującego skarżącemu prawa własności do zabytkowego budynku przy ul. [...], wynikającego z art. 5 dekretu przez odmowę podziału działki nr [...]; 3) wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ do tego nieuprawniony. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd podziela stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że w sprawie o wydanie pozwolenia na podział zabytku wpisanego do rejestru interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa nie kreują dochodzone przez określoną osobę roszczenia z art. 7 dekretu. Kwestia tego typu roszczeń świadczy o interesie prawnym w odrębnym postępowaniu – postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości toczącym się na podstawie art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), gdzie decyzję (podziałową), wydaje się dopiero po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 96 ust. 1a ugn). Punktem wyjścia do analizy legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru (art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy) jest przepis art. 36 ust. 5 ustawy. Z przepisu tego wynika, że powyższe pozwolenie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W tym zakresie zgodzić należy się z organem odwoławczym, że stronami postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich są osoby posiadające tytuł prawny do zabytku. Uszło jednak uwadze organu, że w niniejszej sprawie nie chodzi o wyjaśnienie kwestii posiadania przez odwołującego się określonego tytułu prawnego do nieruchomości (gruntu), ale o posiadanie tytułu prawnego do zabytku wpisanego do rejestru. Z decyzji z lipca 1965 r., nr [...] wynika, że zabudowana nieruchomość przy ul. [...] jest częścią zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny (art. 3 pkt 12 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy). Dla niniejszej sprawy znaczenie ma zatem to, czy K. M. jest właścicielem budynku posadowionego na działce nr [...] i w konsekwencji, czy ma tytuł prawny do korzystania z zabytku (w niniejszej sprawie z części zabytku obszarowego, której sprawa dotyczy), który – wobec treści art. 36 ust. 5 ustawy – przyznaje uprawnionemu (właścicielowi) interes prawny w sprawie o wydanie pozwolenia konserwatorskiego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zupełnie pominął opisane wyżej zagadnienie i nie odniósł się do zgromadzonych w sprawie dowodów dotyczących stanu prawnego budynku przy ul. [...]. Uszło uwadze organu odwoławczego, że w swym odwołaniu K. M. zarzucał organowi naruszenie przysługującego mu prawa własności do przedmiotowego budynku, wywodzonego z art. 5 dekretu, wskazując m. in. na dokumenty potwierdzające – jego zdaniem - to prawo (zaświadczenia nr [...] i nr [...], decyzję nr [...], a następnie postanowienie Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] października 2010 r., sygn. akt [...]). Sąd stwierdza, że w tym zakresie organ nie przedstawił żadnego stanowiska, a zatem zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśni, czy zawartość akt administracyjnych pozwala uznać, że K. M. jest właścicielem odrębnej nieruchomości budynkowej w rozumieniu art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, położonej na działce nr [...] przy ul. [...] w W. i czy wobec tego odwołujący się udowodnił swój tytuł prawny, o którym mowa w art. 36 ust. 5 ustawy, do części zabytku wpisanego do rejestru – historycznego układu urbanistycznego opisanego jako ulica [...]. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.