I SA/Wa 922/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na orzeczenie Komisji Regulacyjnej [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Komisji Regulacyjnej [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komisja Regulacyjna [...] w W. (dalej jako "Komisja Regulacyjna") orzeczeniem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...]: 1) przyznała Parafii [...] z siedzibą w D. (dalej jako "Parafia") odszkodowanie od Skarbu Państwa - Wojewody [...] w wysokości [...] zł płatne w terminie 60 dni od daty otrzymania orzeczenia opatrzonego klauzulą wykonalności; 2) orzekła, że orzeczenie niniejsze wyczerpuje w całości roszczenie Parafii zgłoszone w niniejszym postępowaniu. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Parafia wnioskiem z 7 czerwca 2006 r. wystąpiła do Komisji Regulacyjnej o przeniesienie na jej własność nieruchomości zamiennej za utracone nieruchomości gruntowe o pow. [...] ha, które zostały przejęte pod przymusowy zarząd państwowy na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (M.P. z 1926 r. Nr 179, poz. 530) i przekazane pod zarząd Dyrekcji Lasów Państwowych w S. Jako podstawę prawną wskazano art. 47 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz.U. Nr 66, poz. 287 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Do pisma załączono dokument: "kontrola regulacji hipotek przejętych nieruchomości ziemskich na rzecz Skarbu Państwa" oraz orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z [...] czerwca 1958 r. W uzupełnieniu wniosku Parafia nadesłała m.in. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Dóbr Państwowych z 4 sierpnia 1926 r. o ustanowieniu zarządu państwowego nad majątkiem pocerkiewnym w D. powiat [...] województwo [...], pismo Powiatowego Urzędu Ziemskiego w [...] z 3 września 1946 r. skierowane do Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...], zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 25 stycznia 1947 r., pismo Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 28 stycznia 1947 r., pismo Wydziału Prawnego Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 28 stycznia 1947 r. do Wydziału Urządzeń Rolnych, "Akta parcelacji majątku [...] gm. D. pow. [...]". Komisja Regulacyjna orzeczeniem z [...] sierpnia 2015 r., na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5, art. 48 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 48a ust. 11 pkt 3 i ust. 12 oraz art. 48b ustawy w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.): 1) przyznała Parafii odszkodowanie od Skarbu Państwa - Wojewody [...] w wysokości [...] zł płatne w terminie 60 dni od daty otrzymania tego orzeczenia opatrzonego klauzulą wykonalności; 2) orzekła, że orzeczenie niniejsze wyczerpuje w całości roszczenie Parafii. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że z pisma Powiatowego Urzędu Ziemskiego w [...] z 31 sierpnia 1945 r. skierowanego do Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] Wydział Urządzeń Rolnych wynika, że "w 1938 roku Dyrekcja Lasów Państwowych w S. na skutek zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (Dyrekcji Naczelnej Lasów Państwowych) z dnia [...] czerwca 1938 r. znak [...] przekazała Urzędowi Wojewódzkiemu w [...] 17 majątków [...], położonych w powiecie [...]", wśród których wymieniono D. W tym samym piśmie znajduje się też informacja, że Urząd Wojewódzki pismem z 18 października 1938 r. nr [...] polecił Starostwu Powiatowemu w [...] niezwłocznie wszcząć postępowanie parcelacyjne w ww. majątkach. Prace parcelacyjne rozpoczęto w roku 1938 i 1939, lecz ze względu na wojnę nie zostały zakończone. Z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 25 stycznia 1947 r. wynika ponadto, że "nieruchomość ziemska D. [...] maj. [...] położona gm. D., pow. [...] o obszarze [...] ha, stanowiąca według danych Urzędu własność Skarbu Państwa podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. a) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. R.P. z 1945 r. nr 3 poz. 13)". Podobnie w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] czerwca 1959 r. wskazano na przejęcie na rzecz Skarbu Państwa około [...] ha gruntów [...] w D. Zdaniem organu ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad majątkami [...], nie pozbawiało tytułu prawnego osób prawnych kościoła prawosławnego do tych ziem. "W niektórych bowiem sytuacjach zarząd nieruchomością przez organ państwowy istotnie nie mógł prowadzić do posiadania samoistnego tej nieruchomości przez Skarb Państwa, np. zarząd wykonywany na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (...). We wszystkich tych sytuacjach zarząd łączył się z faktycznym władaniem nieruchomości za właściciela lub dotychczasowego posiadacza. Władanie to nie przybierało więc nawet postaci posiadania zależnego, lecz dzierżenia art. 338 k.c (...)". (postanowienie SN, 2003.5.09, V CK 13/03, OSP 2004/4/53). Zdaniem Komisji Regulacyjnej z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wynika, że dochodzone przez Parafię grunty zostały przejęte pod przymusowy zarząd państwowy, a następnie zostały objęte dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej. Za zasadnością tego stanowiska przemawia również treść okólnika nr [...] Ministerstwa Administracji Publicznej [...] z [...] października 1945 r. w sprawie przekazywania majątków kościelnych, w którym stwierdzono, że zdarzają się przypadki przekazywania przez władze administracji ogólnej, bez porozumienia z Ministerstwem Administracji Publicznej, kościołów oraz innych obiektów stanowiących własność prawnie uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej kościołów na cele innych wyznań, względnie na inne cele, nie związane z kultem religijnym. Majątek prawnie uznanych kościołów nie może być natomiast w żadnym wypadku uważany za mienie opuszczone. Majątki te stanowią nadal własność kościołów i nie mogą być przekazane na inny cel inaczej, jak tylko za zgodą ich organów, powołanych ustawowo do orzekania w sprawach majątkowych. Mając powyższe na uwadze Komisja Regulacyjna uznała, że przejęcie przedmiotowych gruntów na cele reformy rolnej, z uwzględnieniem zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 25 stycznia 1947 r., stanowiło w istocie ich przejęcie bez tytułu prawnego w rozumieniu art. 47 ust 1 pkt 5 ustawy. Organ ustalił jednocześnie, że wnioskowana nieruchomość stanowi obecnie własność osób fizycznych oraz miasta i posadowione są na niej m.in. drogi i inne obiekty użyteczności publicznej, a jedynie fragmenty mogłyby stanowić zwrot w naturze. Z uwagi na to, że fragmenty te stanowią nieużytki i nieprzydatne skrawki utraconych nieruchomości, Parafia nie wyraziła zgody na ich zwrot, natomiast uczestnicy postępowania wskazali, że nie posiadają nieruchomości zamiennych. Organ podał, że Parafia przedłożyła operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 20 czerwca 2013 r., określające wartość przejętej nieruchomości na kwotę [...] zł. Po uwzględnieniu uwag uczestników postępowania, operaty te zaktualizowano i skorygowano usuwając z nich dz. nr [...] o pow. [...] m². Do przedłożonego operatu szacunkowego z dnia 7 listopada 2014 r. nie zgłoszono uwag. Skoro zatem formy zaspokojenia roszczeń Parafii, określone w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, nie były możliwe, należało wnioskodawcy przyznać odszkodowanie według przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Parafia utraciła bowiem prawa do dochodzonych nieruchomości w związku ustanowieniem na tych nieruchomościach przymusowego zarządu państwowego w skutek objęcia ich dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej z naruszeniem przepisów prawa. Na powyższe orzeczenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewoda [...], wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie stwierdzenie jego nieważności oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy w zw. z art. 3 ustawy z 23 czerwca 1939 r. o uregulowaniu stanu prawnego majątku kościoła prawosławnego (Dz.U. Nr 57, poz. 370) poprzez błędne przyjęcie, że doszło do przejęcia objętych roszczeniem nieruchomości we władanie państwowych jednostek organizacyjnych bez tytułu prawnego, a więc spełnienia przesłanki określonej w art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy, 2) art. 48 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy poprzez nieuwzględnienie stanu prawnego obowiązującego na dzień orzekania, a w szczególności faktu, że gdyby nawet uznać, że Parafii przysługiwało prawo własności do gruntów objętych wnioskiem, to z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. Nr 9, poz. 87 ze zm.), Parafia utraciłaby własność tych nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy. 3) art. 48 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 48a ust. 11 pkt 3 ustawy poprzez bezpodstawne przyznanie wnioskodawcy odszkodowania za nieruchomości, w sytuacji legitymowania się przez Skarb Państwa tytułem prawnym do ww. nieruchomości; II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 77 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu wszystkich dowodów (dokumentów, pism) przedłożonych przez uczestników postępowania - Wojewody [...], Burmistrza D., Starosty [...], Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] Filia w S., a także wyjaśnień do protokołu z posiedzeń Komisji Regulacyjnej - na okoliczność niewykazania przez wnioskodawcę, że doszło do przejęcia objętych roszczeniem nieruchomości we władanie państwowych jednostek organizacyjnych bez tytułu prawnego, a więc spełnienia przesłanki określonej w art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy; 2) art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że udowodniona została przesłanka uzasadniająca przyznanie odszkodowania za przejęte nieruchomości, wskutek władania nimi przez państwowe jednostki organizacyjne bez tytułu prawnego. W uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że materiał dowodowy nie potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość przejęta została we władanie państwowych jednostek organizacyjnych bez tytułu prawnego w rozumieniu art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy. Sama Parafia we wniosku o zwrot wskazała jako podstawę przejęcia objętych roszczeniem nieruchomości w zarząd państwowy - dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Sprawowanie zarządu jest formą władania, zatem istniał tytuł prawny do przejęcia nieruchomości we władanie państwowych jednostek organizacyjnych. Potwierdza to analiza przepisów prawnych, które obowiązywały przed II wojną światową. Skarżący zauważył, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1939 r. o uregulowaniu stanu prawnego majątku kościoła prawosławnego mogły być uznane za własność Skarbu Państwa wyłącznie nieruchomości wymienione w art. 1 tej ustawy, które w dniu 11 listopada 1918 r. należały do osób prawnych Kościoła Prawosławnego Rzeczpospolitej Polskiej. Znajdujące się w aktach sprawy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Dóbr Państwowych z dnia 4 sierpnia 1926 r. (MP Nr 179, poz. 530) potwierdza fakt objęcia nieruchomości pocerkiewnej zarządem państwowym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Sprawowanie zarządu państwowego, zgodnie z treścią ww. rozporządzenia, powierzono Urzędowi Wojewódzkiemu w [...]. W ocenie skarżącego nie można zatem uznać, że miało miejsce przejęcie tej nieruchomości we władanie państwowych jednostek organizacyjnych bez tytułu prawnego, jak stanowi to art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy. Akta sprawy nie potwierdzają bowiem, aby ww. nieruchomość w dniu 19 listopada 1938 r., o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1939 r. o uregulowaniu stanu prawnego majątków kościoła prawosławnego, pozostawała we władaniu Parafii bądź innej osoby prawnej Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego. W związku z tym, w myśl art. 3 tej ustawy, nieruchomość ta uznana została za własność Skarbu Państwa w momencie wejścia w życie ustawy. Własność Skarbu Państwa do ww. gruntu potwierdza zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 1947 r. oraz wniosek tego Urzędu z 1947 r. skierowany do Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] o założenie dla nieruchomości księgi wieczystej, w którym przywołano art. 2 ust. 1 lit. a dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tytuł ten nie był zatem kwestionowany w 1947 r., nie został też podważony żadnymi dokumentami przedstawionymi przez Parafię. Powyższe okoliczności świadczą, że przedmiotowa nieruchomość w momencie jej przeznaczenia na cele reformy rolnej, była już własnością Skarbu Państwa. Nietrafny jest zatem pogląd wnioskodawcy, że parafia prawosławna w D. w 1947 r. posiadała prawo własności do omawianej nieruchomości i z chwilą przeznaczenia na cele reformy rolnej nastąpiła utrata własności tej nieruchomości przez tę Parafię. Skarżący zwrócił również uwagę na wyjaśnienia Powiatowego Urzędu Ziemskiego w [...] z 12 sierpnia 1946 r., zgodnie z którymi przedmiotowe grunty nie stanowiły własności parafii prawosławnej w D., a znajdowały się już przed wojną w administracji Dyrekcji Lasów Państwowych jako własność Skarbu Państwa, przejęte przed wojną na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Skarżący zauważył, że sam wnioskodawca na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. stwierdził, że Parafia Prawosławna w D. nie funkcjonowała od 1921 r. do 1941 r. W świetle powyższego uprawnionym jest twierdzenie, że na podstawie art. 3 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego majątków Kościoła Prawosławnego ww. nieruchomości z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy. Ponadto żaden z dokumentów w sprawie nie potwierdza, aby nowa Parafia Prawosławna w D., która powstała dopiero w 1942 r. na podstawie decyzji władz niemieckich, weszła w posiadanie dochodzonych nieruchomości, bądź nabyła ich własność. Zdaniem skarżącego bezpodstawne było również powoływanie się przez Parafię na uregulowanie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy. Akta sprawy dowodzą bowiem, że nieruchomość objęta postępowaniem regulacyjnym miała charakter nieruchomości ziemskiej, a więc nie mogła być przedmiotem sprawowania kultu religijnego, lub działalności, o których mowa w tym przepisie. Powyższe wskazuje na brak podstaw prawnych do zaspokojenia roszczenia zarówno w trybie art. 47 ust. 1 pkt 5, jak też art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skarżący zauważył także, że zaskarżone orzeczenie narusza art. 48 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy poprzez nieuwzględnienie stanu prawnego obowiązującego na dzień orzekania, a w szczególności faktu, że gdyby nawet uznać, że Parafii przysługiwało prawo własności do gruntów objętych wnioskiem, to z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego, Parafia utraciłaby własność tych nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem skarżącego nieuwzględnienie przez organ całokształtu materiału dowodowego spowodowało, że naruszone zostały również wskazane w skardze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskodawca nie przedłożył natomiast bezspornych dowodów potwierdzających zasadność swojego roszczenia, co wynika z ww. zarzutów prawa materialnego. W prowadzonym postępowaniu nie wzięto pod uwagę wyjaśnień uczestników postępowania składanych do protokołu z posiedzeń Komisji Regulacyjnej, a także ich stanowisk zawartych w pismach składanych w toku postępowania, na okoliczność niewykazania przez wnioskodawcę, że doszło do przejęcia objętych roszczeniem nieruchomości we władanie państwowych jednostek organizacyjnych bez tytułu prawnego, a więc spełnienia przesłanki z art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie narusza prawo w stopniu skutkującym jego uchylenie. Przed wskazaniem motywów, które doprowadziły Sąd do ww. konkluzji, wyjaśnienia wymagają przyczyny, które legły u podstaw przyjęcia do merytorycznego rozpoznania skargi na wydane w trybie ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, orzeczenie Komisji Regulacyjnej. Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2013 r. sygn. akt K 25/10 orzekł, że art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251, z 1998 r. Nr 59, poz. 375 i Nr 106, poz. 668, z 2004 r. Nr 68, poz. 623 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 673), powoływanej dalej jako "ustawa z 1997 r.", rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, jest zgodny z: a) art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, b) art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że "działalność komisji regulacyjnej stanowi przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej, a samą Komisję ulokowano w strukturze organów administracji państwowej." Zdaniem Trybunału "nawet jeśli samą Komisję trudno uznać za organ administracji, to ma ona cechy, które pozwalają przyjąć, że wydawanie orzeczeń przez Komisję Regulacyjną stanowi przejaw działania szeroko pojętej administracji publicznej. (...)" (pkt 3.4.6 uzasadnienia). Skoro zaś orzeczenia Komisji stanowią przejaw szeroko rozumianej działalności administracyjnej to w ocenie Trybunału podlegają one kontroli sądów administracyjnych. Uprawnionym zaś do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a więc uczestnicy postępowania regulacyjnego oraz każda osoba trzecia, której interes prawny został naruszony orzeczeniem Komisji (pkt 3.4.13 uzasadnienia wyroku). Użyte natomiast w art. 33 ust. 5 ustawy z 1997 r. sformułowanie, że "od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie" oznacza wyłącznie to, że postępowanie regulacyjne ma charakter jednoinstancyjny. Jednoinstancyjność postępowania przed Komisją Regulacyjną nie wyklucza zaś stosowania pozostałych środków zaskarżenia w toku procedury administracyjnej. Podniesiono również, że art. 33 ust. 5 ustawy z 1997 r. nie wyklucza wniesienia do Komisji Regulacyjnej wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 K.p.a.), o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji (art. 157 § 2 K.p.a.), jak również uchylenia lub zmiany ostatecznego orzeczenia Komisji, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą strony, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 i art. 155 K.p.a.) (pkt 3.4.11 uzasadnienia wyroku). Choć ww. wyrok Trybunału dotyczy art. 33 ust. 5 w zw. z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, to zauważyć należy, że również ustawa o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego zawiera regulację dotyczącą postępowania regulacyjnego. Zgodnie z art. 48a ust. 2 ustawy postępowanie regulacyjne przeprowadza Komisja Regulacyjna do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego. Regulacja nie może naruszać praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie, a w szczególności przez inne kościoły i związki wyznaniowe oraz rolników indywidualnych (art. 48a ust. 10 ustawy). Uczestnicy postępowania regulacyjnego mogą zawrzeć ugodę przed zespołem orzekającym, jeżeli ugoda nie zostanie zawarta zespół wydaje orzeczenie (art. 48a ust. 9 ustawy). Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie (art. 48a ust. 12 ustawy). Przedstawione rozwiązania dotyczące postępowań regulacyjnych zawarte w ww. ustawach dobitnie pokazują, że ustawodawca zastosował tożsamy model co do sposobu uregulowania spraw majątkowych poszczególnych kościołów i gmin wyznaniowych żydowskich. Powyższe okoliczności powodują, że cytowane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wpływa na wykładnię i ocenę rozwiązań dotyczących również obecnie ocenianego postępowania regulacyjnego. Podzielając zatem argumentację Trybunału, że podejmowane przez Komisję Regulacyjną orzeczenia stanowią przejaw działalności z zakresu administracji publicznej realizowanej w postępowaniu jednoinstancyjnym przez inny niż organ administracji publicznej podmiot - tj. podmiot, o którym mowa w art. 1 pkt 2 K.p.a. - a zawarte w art. 48a ust. 12 ustawy sformułowanie o braku odwołania od orzeczenia Komisji Regulacyjnej nie stanowi przeszkody do wniesienia od tego aktu innych środków prawnych, uznać należy, że orzeczenia te mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego przez uczestników tego postępowania a także inne osoby mające w tym interes prawny i podlegają jego kognicji. Zgodnie z kolei z orzecznictwem sądowoadministracyjnym orzeczenie Komisji Regulacyjnej uznać należy za decyzję administracyjną wydawaną w postępowaniu jednoinstancyjnym. Decyzja taka jest decyzją ostateczną i stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2099/15 oraz wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2479/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2099/15, zastosowanie w sprawie będzie miał też wymóg wynikający z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." (termin do wniesienia skargi - 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia) oraz wymóg wynikający z art. 54 § 1 P.p.s.a (skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję). W konsekwencji w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 52 § 4 P.p.s.a. (obowiązujący do 1 czerwca 2017 r.), z którego jednoznacznie wynikało, że ma zastosowanie do innych aktów niż te, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. Przepis ten nie dotyczy więc decyzji administracyjnych. W niniejszej sprawie skarżący wniósł wprawdzie skargę za pośrednictwem organu, to jednak nie sposób uznać, aby dochowany został 30-dniowy termin do jej wniesienia (zaskarżone orzeczenie doręczono skarżącemu w dniu 14 października 2015 r., natomiast skarga wniesiona została w czerwcu 2017 r.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie wziął jednak pod uwagę okoliczność, że w istocie dopiero na skutek wyroku 28 kwietnia 2017 r. wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej sprawie o sygn. akt II OSK 2099/15, procedura zaskarżenia orzeczenia Komisji została jednoznacznie sprecyzowana. Dotychczas była to kwestia postrzegana niejednoznacznie. Nie sposób wymagać od skarżącego, by procedurę tę samodzielnie odtworzył. W tej sytuacji w ocenie Sądu, odrzucanie skargi tylko po to, by Wojewoda [...] mógł złożyć wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia, byłoby nieuzasadnionym formalizmem. Z powyższych przyczyn, Sąd przedmiotową skargę przyjął do rozpoznania. Przechodząc do merytorycznego badania sprawy wskazać należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego orzeczenia Komisji Regulacyjnej z [...] sierpnia 2015 r. stanowił art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym na wniosek kościelnych osób prawnych wszczyna się postępowanie w przedmiocie nieodpłatnego przekazania im na własność niepozostających w ich władaniu nieruchomości lub ich części przejętych we władanie państwowych jednostek organizacyjnych bez tytułu prawnego, bez względu na późniejsze ustawodawstwo konwalidujące te przejęcia. Możliwość przekazania nieruchomości objętej powyższym przepisem uzależniona była zatem od łącznego spełnienia trzech przesłanek: 1) złożenia wniosku przez kościelną osobę prawną o przekazanie na jej własność nieodpłatnie nieruchomości (zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy do osób prawnych kościoła zalicza się parafie); 2) niepozostawanie wnioskowanej nieruchomość we władaniu wnioskodawcy; 3) uprzednie przejęcie wnioskowanej nieruchomości we władanie państwowych jednostek organizacyjnych bez tytułu prawnego, bez względu na późniejsze ustawodawstwo konwalidujące te przejęcia. W konsekwencji w niniejszej sprawie wymagało ustalenia, czy wniosek wszczynający postępowanie złożony został przez uprawnioną kościelną osobę prawną, która utraciła władanie przedmiotową nieruchomością, jak również czy nieruchomość ta przejęta została na własność Państwa bez tytułu prawnego. Zdaniem Komisji Regulacyjnej orzekającej w niniejszej sprawie, z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że dochodzone przez Parafię grunty zostały przejęte pod przymusowy zarząd państwowy, a następnie zostały objęte dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał trzy dokumenty, a mianowicie: pismo Powiatowego Urzędu Ziemskiego w [...] z 31 sierpnia 1945 r., w którym wskazano, że w 1938 r. Dyrekcja Lasów Państwowych w [...] na skutek zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (Dyrekcji Naczelnej Lasów Państwowych) z dnia 20 czerwca 1938 r. przekazała Urzędowi Wojewódzkiemu w [...] 17 majątków [...], położonych w powiecie [...], wśród których znajduje się D.; zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 25 stycznia 1947 r., z którego wynika, że "nieruchomość ziemska D. (...), stanowiąca według danych Urzędu własność Skarbu Państwa podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej" oraz okólnik nr [...] Ministerstwa Administracji Publicznej z [...] października 1945 r. w sprawie przekazywania majątków kościelnych, w którym stwierdzono, że majątek prawnie uznanych kościołów nie może być uważany za mienie opuszczone. Mając na uwadze ww. dokumenty Komisja Regulacyjna uznała, że przejęcie przedmiotowych gruntów na cele reformy rolnej, stanowiło w istocie ich przejęcie bez tytułu prawnego w rozumieniu art. 47 ust 1 pkt 5 ustawy. Organ przyjął jednocześnie, że z uwagi na to, że formy zaspokojenia roszczeń Parafii, określone w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, nie były możliwe, należało wnioskodawcy przyznać odszkodowanie. Parafia utraciła bowiem prawa do dochodzonych nieruchomości w związku ustanowieniem na tych nieruchomościach przymusowego zarządu państwowego w skutek objęcia ich dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe stanowisko Komisji Regulacyjnej uznać należało za przedwczesne, bowiem organ nie dokonał pełnej analizy stanu prawnego istotnego dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia oraz dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy i nie wyjaśnił w sposób bezsporny, czy Parafia posiadała prawa do przedmiotowej nieruchomości, a jeśli tak, czy utraciła je bez tytułu prawnego. Ponadto jako jeden z dowodów w sprawie dopuściła okólnik nr [...] Ministerstwa Administracji Publicznej z [...] października 1945 r. dotyczący mienia opuszczonego w rozumieniu art. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych, która to ustawa nie miała zastosowania w niniejszej sprawie. Organ, wskazując natomiast na okoliczność ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości zarządu państwowego w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego i przekazanie jej pod Zarząd Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], całkowicie pominął i nie odniósł się do treści ustawy z dnia 23 czerwca 1939 r. o uregulowaniu stanu prawnego majątku kościoła prawosławnego, w szczególności do art. 3 tej ustawy, zgodnie z którym mogły być uznane za własność Skarbu Państwa nieruchomości wymienione w art. 1 (tj. takie, które w dniu 11 listopada 1918 r. należały do osób prawnych Kościoła Prawosławnego Rzeczpospolitej Polskiej), jeśli nie podpadały pod przepisy art. 2 tej ustawy. Zgodnie z kolei z art. 2 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, nieruchomości i prawa (art. 1) objęte w zarząd państwowy na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., które w dniu 19 listopada 1938 r. znajdowały się za wiedzą i bez sprzeciwu właściwych władz państwowych w faktycznym i spokojnym władaniu osób prawnych Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, uznaje się za własność tych osób prawnych. O spełnieniu przesłanki z art. 2 ust. 2 pkt 1 tej ustawy decydowało zatem władanie nieruchomością przez kościelną osobę prawną. W przeciwnym przypadku, jeśli władanie takie nie miało miejsca, zastosowanie znajdował przepis art. 3, skutkujące uznaniem, że nieruchomość taka stanowi własność Skarbu Państwa. Do dokonania powyższej oceny konieczne jest zatem bezsporne ustalenie przez Komisję Regulacyjną, czy przedmiotowa nieruchomość w dacie 19 listopada 1938 r. znajdowała się we władaniu Parafii bądź innej osoby prawnej Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, czy też we władaniu podmiotu państwowego. Zdaniem Sądu, konieczne w tym zakresie jest odniesienie się do całokształtu dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, a która została przez organ pominięta na etapie orzekania, w tym m.in.: 1) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Dóbr Państwowych z dnia 4 sierpnia 1926 r. (MP Nr 179, poz. 530), które potwierdza fakt objęcia nieruchomości pocerkiewnej w D. zarządem państwowym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, którego sprawowanie powierzono Urzędowi Wojewódzkiemu w [...]; 2) pisma Powiatowego Urzędu Ziemskiego w [...] z 12 sierpnia 1946 r. nr [...] skierowanego do Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...], w którym wskazano, że "parcelacja gruntów w D. rozpoczęta w roku bieżącym jeszcze nie jest zakończona z powodu skarg drobnych dzierżawców, którzy dzierżawili te grunty od Dyrekcji Lasów Państwowych, a nie zostali uwzględnieni przy parcelacji. Grunty te nie stanowiły własności parafii prawosławnej w D., a znajdowały się już przed wojną w administracji Dyrekcji Lasów Państwowych jako własność Skarbu Państwa, przejęte przed wojną na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Posiadany rejestr pomiarowy z 1929 r. nazywa je gruntami pocerkiewnymi ponieważ przed przejęciem na własność Państwa były w użytkowaniu parafii prawosławnej w D., przydzielone jej po powstaniu i po skonfiskowaniu klasztorowi [...]"; 3) pisma Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 20 sierpnia 1946 r. nr [...] skierowanego do [...] Konsystorza Prawosławnego, w którym wskazano, że Urząd jest w posiadaniu dowodów potwierdzających, że grunty w D. nie stanowiły własności parafii prawosławnej w D., a były w administracji Dyrekcji Lasów Państwowych i jako własność Skarbu Państwa zostały przejęte na cele reformy rolnej. W sytuacji odmiennego stanowiska, Urząd zobowiązał adresata do nadesłania dowodów potwierdzających prawo własności parafii do przedmiotowych gruntów; 4) pisma Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 17 stycznia 1947 r. nr [...] skierowanego do [...] Konsystorza Prawosławnego, w którym wskazano, że "[...] Duchowny Konsystorz Prawosławny pismem z dnia 31.X.1946 r. Nr [...] zapowiedział, że przedsięwzięto kroki w celu przedstawienia niezbędnych dokumentów stwierdzających prawo własności gruntów cerkiewnych w D. [...], pomimo upływu tak długiego okresu czasu dowodów tych nie przedłożył. Natomiast Wojewódzki Urząd Ziemski jest w posiadaniu danych, że grunty te były tylko w użytkowaniu parafii prawosławnej w D., lecz były administrowane przed wojną przez Dyr. Lasów Państwowych, jak własność Skarbu Państwa"; 5) zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 25 stycznia 1947 r., w którym wskazano, że przedmiotowa nieruchomość "stanowiąca według danych Urzędu własność Skarbu Państwa podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej"; 6) wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 28 stycznia 1947 r. nr [...] skierowanego do Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] o założenie dla nieruchomości księgi wieczystej, w którym wskazano, że: "załączone przy niniejszym zaświadczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia 25 stycznia 1947 r. Nr [...] stwierdza, że nieruchomość ziemska D. [...], maj. [...], położona w gminie D., pow. [...], w granicach określonych w zaświadczeniu, o ogólnej pow. [...] ha, stanowiąca własność Skarbu Państwa, na zasadzie art. 2 ust. 1 lit. a dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przeznaczona jest na cele reformy rolnej". W tym miejscu należy zwrócić uwagę na okoliczność, że skoro w opisanych w pkt 5 i 6 dokumentach wskazano jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, to wnioskować można, że przeznaczona została ona na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. a dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (jak trafnie wskazano to we wniosku z 28 stycznia 1947 r.), nie zaś na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e (jak omyłkowo wskazał organ w zaświadczeniu z 25 stycznia 1947 r.). Z zaświadczeń tych w żadnym razie nie wynika natomiast, aby przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność cerkwii prawosławnej, albo innej kościelnej osoby prawnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oparcie zaskarżonego orzeczenia Komisji Regulacyjnej na wybiórczo przedstawionym materiale dowodowym, bez analizy całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym dokumentów omówionych wyżej przez Sąd, uniemożliwiało na tym etapie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5, art. 48 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 48a ust. 11 pkt 3 i ust. 12 oraz art. 48b ustawy w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n., a w konsekwencji przyznanie Parafii odszkodowania od Skarbu Państwa - Wojewody [...] w wysokości [...] zł. Podkreślić należy, że organ nie tylko nie wykazał, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła w ogóle własność Parafii, czy też Skarbu Państwa, ale także nie wyjaśnił, czy w sprawie istnieje tożsamość pomiędzy parafią prawosławną w D. a wnioskodawcą, tj. Parafią Prawosławną [...] z siedzibą w D. Komisja Regulacyjna całkowicie pominęła okoliczność, na którą powoływał się wnioskodawca na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r., że parafia w D. nie funkcjonowała od roku 1921 do roku 1941. Cerkwie w okresie międzywojennym przyłączone zostały natomiast do parafii w R., która była filią parafii w S. Nowa Parafia Prawosławna w D. powstała natomiast w 1942 r. na podstawie decyzji władz niemieckich i żaden z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie potwierdza, aby weszła ona w posiadanie dochodzonych nieruchomości, bądź nabyła ich własność. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie został wyjaśniony stan faktyczny i prawny, przez co wywody Komisji Regulacyjnej zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, a dotyczące przejęcia przedmiotowych gruntów na cele reformy rolnej, a zatem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy, należało uznać za przedwczesne. Z poczynionych przez organ ustaleń nie wynika bowiem bezspornie, czy przedmiotowe mienie faktycznie znajdowało się we władaniu, czy też stanowiło własność parafii prawosławnej w D. W tym kierunku Komisja Regulacyjna winna przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, przy wykorzystaniu dowodów już zgromadzonych w postępowaniu, jak również innych ewentualnych dowodów dokumentujących stan prawny przedmiotowego mienia. Organ winien się również odnieść, jak wskazano powyżej, do regulacji zawartej w art. 1-3 ustawy z dnia 23 czerwca 1939 r. o uregulowaniu stanu prawnego majątku kościoła prawosławnego. Dopiero po dogłębnym przeanalizowaniu materiału dokumentacyjnego i odniesieniu się do wszelkich dowodów, stanowisk i zarzutów stron, organ rozpozna wniosek Parafii Prawosławnej [...] z siedzibą w D. Wobec powyższego należało uznać, że Komisja Regulacyjna przeprowadziła w sprawie postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), na które to koszty składają się: wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł.