I SA/Wa 923/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na realizację celu publicznego jakim jest budowa obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej Nr [...] J.-K. od km [...] do km [...], nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz S. Z. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej oraz decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr została ustalona lokalizacja obwodnicy miasta R., w ciągu drogi krajowej Nr [...] J.-K. Z ustaleń organu wynika, że działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (powstałe z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha), działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (powstałe z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha), działka nr [...] o pow. [...] ha (powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha), działka nr [...] o pow. [...] ha (powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha) i działka nr [...] o pow. [...] ha (powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha), położone w R., objęte księgą wieczystą nr KW [...], stanowiące własność S. Z., zostały przeznaczone na realizację inwestycji określonej w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. W związku powyższym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 12 lipca 2005 r. złożył S. Z. ofertę nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Wobec braku zgody S. Z. na tę ofertę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 7 września 2005 r. wystąpił do Wojewody [...] o wywłaszczenie wymienionej nieruchomości, położonej w R., objętej księgą wieczystą nr KW [...], stanowiącej własność S. Z. Pismem z dnia 12 września 2005 r. Wojewoda [...] wyznaczył S. Z. termin do dnia 30 września 2005 r. na zawarcie umowy sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, a następnie, wobec nie zawarcia umowy, pismem z dnia 3 listopada 2005 r. Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Minister Infrastruktury wskazał, że w dniu 4 kwietnia 2006 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której stawiły się wezwane strony. S. Z. nie wyraził zgody na sprzedaż nieruchomości z uwagi na zbyt niską cenę, zaś przedstawiciel Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał wniosek o wywłaszczenie. Rzeczoznawca majątkowy oświadczyła, że wywłaszczane działki mają dojazd po nieutwardzonej drodze gminnej i że są użytkowane jako działki rolne. Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. nr [...], nr [...] i [...] i ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł na rzecz S. Z. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. Z., wskazując, iż przedmiotowa decyzja jest bezprzedmiotowa wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2006 r. o uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej oraz niedoszacowania wartości jego działek będących przedmiotem wywłaszczenia. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na przyjęcie do ustalenia przez organ I instancji wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przy wykorzystaniu operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego działającego na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Minister Infrastruktury podał, że w dniu [...] listopada 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której strony zapoznały się z operatem szacunkowym. S. Z. nie wyraził zgody na sprzedaż nieruchomości za cenę wskazaną w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Wojewody [...], wskazując, iż wartość nieruchomości wynosi [...] zł za 1 ar. Nadto zwrócił się o wykup działki nr [...], jako nie nadającej się do dalszego użytkowania. Przedstawiciel Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie wniósł uwag do operatu szacunkowego i podtrzymał wniosek o wywłaszczenie. Wobec powyższego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na realizację celu publicznego w postaci budowy obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej Nr [...] J.-K. od km [...] do km [...], nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł na rzecz S. Z. Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Istotą wywłaszczenia jest pozyskanie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego, pod warunkiem, że nie jest możliwe nabycie tej nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. Minister Infrastruktury stwierdził, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, pismem z dnia 12 lipca 2005 r. złożył S. Z. ofertę nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], która nie została przyjęta. W ocenie Ministra Infrastruktury postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte prawidłowo, bowiem nastąpiło po wyznaczeniu przez organ wojewódzki terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości i po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu. Także obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej został spełniony, bowiem Wojewoda [...] po otrzymaniu zamówionego operatu szacunkowego od rzeczoznawcy majątkowego pismem z dnia 23 października 2007 r. zawiadomił strony o terminie i miejscu rozprawy administracyjnej. Minister Infrastruktury stwierdził, że odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało w oparciu o przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który stanowi, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości, oparł się o zestawienie 15 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi podobnymi, które zostały dokonane na rynku lokalnym, w celu pozyskania tych nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Transakcje te dokonane były w terminie od października 2005 r. do stycznia 2007 r. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej, określił wartość 1 m2 powierzchni użytkowej nieruchomości na kwotę [...] zł/m2. Wartość drzewostanu rzeczoznawca ustalił na podstawie techniki uproszczonej na kwotę [...] zł. Stosownie do powierzchni nieruchomości wraz z wartością drzewostanu rzeczoznawca ustalił ostateczną wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Zdaniem Ministra Infrastruktury rzeczoznawca słusznie wskazał, iż ceny działek pod drogi są wyższe niż ceny działek wykorzystywanych pod uprawy rolne i pastwiska, w związku z czym, stosownie do art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przyjął tzw. zasadę korzyści czyli przeznaczenie działek dla alternatywnego celu wykorzystania, tj. pod drogi. Po dokonaniu analizy wykonanej wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości Minister Infrastruktury stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy. Organ dokonał oceny przedmiotowego operatu szacunkowego i na jego podstawie oparł wartość odszkodowania. Nadto podniósł, iż strona nie podjęła prób udowodnienia, że wartość wywłaszczanej nieruchomości może być odmienna poprzez przedłożenie operatu szacunkowego zamówionego i sporządzonego na własny wniosek. Zdaniem Ministra Infrastruktury subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska w zestawieniu z otrzymaną przez stronę ofertą nie świadczy o wadliwości dokonanej wyceny. Odnosząc się do kwestii wykupu pozostałej części nieruchomości nie nadającej się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Minister Infrastruktury wskazał, że jest ona uregulowana w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, jeżeli nabywana jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości. Podmiotem zobowiązanym do działania w trybie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jednakże nie jest to kwestia rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. Z.; zarzucając naruszenie: • przepisów postępowania, tj. art. 7, 9 i 11 kpa poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; • przepisów postępowania, tj. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach postępowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez brak przeprowadzenia negocjacji w celu nabycia nieruchomości w drodze umowy; • przepisów postępowania art. 79 § 1 kpa i art. 81 kpa poprzez nie zawiadomienie skarżącego jako strony postępowania o przeprowadzonych przez biegłego oględzinach oraz pozbawienie go możliwości wypowiedzenia się co do opinii biegłego, złożenia zastrzeżeń, uwag i zarzutów; • przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości zaniżonej ponad 100% wartości rynkowej przedmiotowych nieruchomości; • przepisów postępowania, tj. art. 16 ust. 2 powołanej ustawy poprzez brak ustalenia terminu wydania nieruchomości; • konstytucyjnej zasady równości wobec prawa poprzez brak umożliwienia wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości na cele budowy obwodnicy, jak umożliwiono to innym właścicielom przez umowę użyczenia lub przez oświadczenie zgody na wejście w teren dla celów budowlanych – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na realizację celu publicznego jakim jest budowa obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej Nr [...] J.-K. nieruchomości położonej w R. oraz ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz S. Z. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Istotą wywłaszczenia jest pozyskanie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego, pod warunkiem, że nie jest możliwe nabycie tej nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte po wyznaczeniu przez organ wojewódzki terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, Wojewoda [...] po otrzymaniu zamówionego operatu szacunkowego od rzeczoznawcy majątkowego pismem z dnia 23 października 2007 r. zawiadomił strony o terminie i miejscu rozprawy administracyjnej. Organ ustalił odszkodowanie w oparciu o art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, który stanowi, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Prawidłowo, zdaniem Sądu, organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zawiera błędy. Organ dokonał oceny przedmiotowego operatu szacunkowego jako jednego z dowodów w sprawie, i na jego podstawie ustalił wysokość odszkodowania. Należy również zauważyć, że strona nie wykazała, że wartość wywłaszczanej nieruchomości może być inna - poprzez przedłożenie innego operatu szacunkowego. Sąd podziela również stanowisko organu, iż subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości dokonanej wyceny. Prawidłowo organ również stwierdził, że sprawa wykupu pozostałej części nieruchomości nie nadającej się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, o czym mowa w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, nie jest rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym. Sprawa ta ma charakter cywilnoprawny, a zatem nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, lecz może być dochodzona wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7