I SA/Wa 923/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skarg Miasta [...] i P. K. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 23 lutego 2021 r. nr KR II R 13/20 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (zwana dalej "Komisją") decyzją z 23 lutego 2021 r. nr KR II R 13/20, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy w przedmiocie decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. - działając na podstawie art. 29 ust.1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267 oraz z 2020 r. poz. 1709; dalej jako "ustawa z dnia 9 marca 2017 r." lub "ustawa") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. -stwierdziła nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. w całości. Decyzja Komisji wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Przedmiotowa nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dalej jako "dekret". Z dniem wejścia w życie tego dekretu (tj. z dniem 21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa. Dawną nieruchomość [...] przy ul. [...], nr hip. [...] aktualnie stanowi działka ewidencyjna nr [...] i nr [...], obręb [...]. Dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], o pow. 500 m², prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] księga wieczysta nr KW [...]. Działka ta nie jest zabudowana, stanowi podwórko. W dziale drugim ujawniony jest właściciel P. K. Poprzednim właścicielem przedmiotowej nieruchomości - na mocy kontraktu z [...] września 1918 r. - był B. Z., który uprzednio nazywał się B. R. B. Z. zmarł [...] czerwca 1943 r., zaś na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] czerwca 1956 r. o sygn. [...], prawo do spadku po nim nabył syn A. Z. w całości. A. Z. zmarł [...] listopada 1973 r. Prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] o sygn. [...] z [...] lipca 1977 r., na mocy testamentu spadek po nim nabyła w całości M. R. Dnia [...] listopada 1989 r. zmarła M. R., a spadek po niej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] o sygn. [...], na podstawie testamentu z [...] sierpnia 1988 r., nabył cioteczny bratanek W. K. w całości. W. K. zmarł [...] września 2018 r. Na podstawie poświadczenia dziedziczenia sporządzonego [...] września 2018 r. spadek po nim nabyła żona T. M. i syn P. K. w udziale w wysokości ½ części. Na podstawie umowy darowizny sporządzonej aktem notarialnym dnia [...] października 2018 r. za Rep. [...] T. M. cały swój nabyty ww. udział, darowała synowi P. K. W dniu 20 stycznia 1947 r. został wydany Dziennik Urzędowy nr 3 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy obejmujący treścią m. in. ogłoszenie o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy. Pod poz. [...] wskazano ulicę [...] (błędnie, zamiast [...]), numer hipoteczny - [...], właściciela B. Z. Oględziny wyznaczono na dzień [...] kwietnia 1947 r., godz. 10.00. Zaś objęcie przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Gminę [...] nastąpiło w dniu [...] maja 1947 r. - kiedy ukazało się stosowne ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym nr 7 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Pod poz. [...] wskazano grunt poprzez wskazanie ulicy [...], nr hipoteczny [...], właściciel B. Z. Zatem termin do złożenia wniosku dekretowego upływał 2 listopada 1947 r. W dniu 25 czerwca 1947 r. A. Z., zam. [...] ul. [...] udzielił pełnomocnictwa adwokatowi W. W. zam. [...], ul. [...] m.in. do dokonywania wszystkich czynności w przedmiocie odbudowy nieruchomości przy ul. [...] hip. [...], do przedsięwzięcia wszelkich działań sądowych i administracyjnych potrzebnych do kontynuacji kroków o reprywatyzację ww. nieruchomości. W aktach własnościowych brak jest wniosku dekretowego i opłaty manipulacyjnej. Natomiast w rejestrze wniosków dekretowych prowadzonym przez Wojewodę Mazowieckiego istnieje wpis pod pozycją [...] dotyczący złożenia wniosku dekretowego dnia [...] stycznia 1949 r. do nieruchomości [...] przez adwokata J. K. (k.86, 88 akt KR II R 14/20). W wykazie zbiorczym wniosków dekretowych istnieje zapis potwierdzający fakt złożenia wniosku do nieruchomości przy ul. [...], oznaczony nr hip. [...] przez adwokata J. K. pełn. A. Z., w kolejnych rubrykach - nr Dziennika [...] i data [...] - objęcia w posiadanie (k.87 akt KR II R 14/20). Natomiast z pisma Urzędu Wojewódzkiego w [...] z 25 czerwca 1998 r. wynika, iż nie złożono wniosku dekretowego do nieruchomości hipotecznej [...] przy ul. [...] w [...] ale jest zapis w rejestrze, że adwokat J. K. pełnomocnik A. Z. złożył wniosek do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o nr hip. [...] (k. 100 akt własnościowych fioletowa teczka). Postanowieniem z [...] maja 1946 r. Sąd Grodzki w [...] Oddział I o sygn. [...], wprowadził A. R. w posiadanie nieruchomości nr hip. [...] położonej przy ul. [...] [...], będącej własnością B. Z. Zaś w dniu [...] marca 1948 r. dokonał wykładni, że własne postanowienie z [...] maja 1946 r. o wprowadzeniu posiadania nieruchomości [...] odnosi się do A. R., obecnie używającego nazwisko Z. W wyniku powyższego Sąd Grodzki w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych postanowieniem z [...] maja 1948 r. wpisał w dziale III przywrócenie A. R. używającemu nazwiska Z. nieruchomości nr [...] w [...]. Zaś A. Z. w dniu [...] września 1948 r. udzielił pełnomocnictwa adwokatowi J. K., do dokonywania w jego imieniu, jako posiadacza nieruchomości położonej przy ul. [...] hip. nr [...], między innymi wszelkich czynności w przedmiocie odbudowy, eksploatacji nieruchomości, do przedsięwzięcia wszelkich działań sądowych, administracyjnych koniecznych do kontynuowania kroków o reprywatyzację ww. nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia Komisja podniosła, że w aktach sprawy brakuje oryginału orzeczenia Prezydium Rady Narodowej nr [...] z [...] października 1954 r. odmawiającego A. Z. prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] ul [...]([...]), oznaczonego nr hip [...] – natomiast jest jego sentencja i odpis. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż teren nieruchomości [...] przy ul. [...] został objęty w posiadanie przez gminę dnia [...] maja 1947 r. i zaszła potrzeba przejęcia ww. posesji na cele publiczne, w związku z tym nie przyznano dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (k. 11 i 48 akt własnościowych teczka fioletowa). Zaś Ministerstwo Gospodarki Komunalnej - po rozpatrzeniu odwołania adwokata J. K. (którego również brakuje w aktach własnościowych) - decyzją z [...] listopada 1955 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. Następnie Prezydium Rady Narodowej [...] protokołem z [...] grudnia 1955 r. przejęło w posiadanie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość, zaś w dniu [...] grudnia 1955 r. wniosło do Sądu Powiatowego dla [...] Wydział III Ksiąg Publicznych wniosek o wpisanie tytułu własności w księdze wieczystej przy ul. [...] nr hip [...] na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ww. orzeczenia z [...] października 1954 r. Postanowieniem Sądu Powiatowego dla [...] w [...] z [...] (nieczytelne) 1956 r. dokonano wpisu przeniesienia prawa własności ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zaś protokołem zdawczo-odbiorczym administrację nieruchomością przy ul. [...], nr hip. [...] z dniem 1 lipca 1963 r. przejął Zarząd Budynków Mieszkalnych. Z dniem [...] maja 1990 r. - na mocy ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) - przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Dzielnicy Gminy [...]. Fakt komunalizacji działki położonej w [...] przy [...], [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], nr działki ewidencyjnej [...] (z której powstała działka nr [...]), stanowiącej działkę o powierzchni 1854 m², zabudowanej budynkiem mieszkalno - użytkowym, został potwierdzony decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 1993 r. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - po rozpatrzeniu wniosku W. K. - decyzją nr [...] z [...] sierpnia 1998 r. stwierdził, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1954 r. i decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1955 r. w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedaży lokali [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach budynku i jego urządzeniom służącym do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części nieważne. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w aktach brakuje wniosku dekretowego, ale wydane decyzje wskazują na fakt złożenia wniosku. W związku ze stwierdzeniem nieważności ww. orzeczenia administracyjnego do rozpoznania pozostał wniosek dekretowy. Wobec powyższego Burmistrz Gminy [...] - po rozpatrzeniu wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez adwokata J. K. pełnomocnika dawnego właściciela hipotecznego A. Z. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego nr hip.[...] - decyzją nr [...] z [...] czerwca 2001 r.: - w pkt 1 orzekł o ustanowieniu na lat 99 użytkowania wieczystego do gruntu niezabudowanego o powierzchni 500 m² oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz W. K. – K. w całości (podwórko), - w pkt II ustalił "czynsz symboliczny" za użytkowanie wieczyste w wysokości 4.086,00 zł, stanowiącej 0,3% ceny gruntu - na podstawie Zarządzenia Prezydenta [...] nr 1531/98 z 2 lutego 1998 r., -w pkt III orzekł o zasadach określenia wysokości "czynszu symbolicznego" na wypadek sprzedaży ustanowionego prawa, - pkt V określił warunki zawarcia umowy notarialnej. W uzasadnieniu stwierdził, iż objęcie niniejszego gruntu nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 16, poz. 112) wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, w dniu 2 maja 1947 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 7 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Wskazał, że w aktach własnościowych niniejszej nieruchomości brak jest wniosku A. Z., akta są niekompletne, brak jest też dokumentów -zaświadczenia hipotecznego, oryginału orzeczenia administracyjnego. Wskazał też, iż z pisma Wydziału Gospodarki Terenami z 17 sierpnia 1961 r. wynika, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony został przez adw. J. K. pełnomocnika A. Z. Natomiast zgodnie z wypisem i wyrysem z Planu Ogólnego Zagospodarowania Dzielnicy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Dzielnicy [...] z 9 lutego 1993 r., przedmiotowy grunt znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem CU/S.C./22 i przeznaczony jest pod zabudowę usługowo-mieszkaniową o charakterze śródmiejskim, usługi ponadlokalne i lokalne, administrację, funkcje kultury i oświaty - obszar ochrony charakteru urbanistyczno-architektonicznego. Decyzja ta została wykonane w drodze zawarcia w dniu [...] lipca 2001 r. umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz W. K. – K. w zakresie działki nr [...], ul [...]. Zaś decyzją nr [...] z 8 listopada 2013 r. Zarząd Dzielnicy [...] przekształcił prawo użytkowania wieczystego we własność. Powyższa decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2001 r. stanowiła przedmiot postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w trybie przepisów ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa - które zostało wszczęte z urzędu postanowieniem z 28 lipca 2020 r. w sprawie sygn. akt KR II R 13/20. Postanowieniem z 28 lipca 2020 r. Komisja zwróciła się do Społecznej Rady z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie ww. decyzji Burmistrza Gminy [...]. Zaś postanowieniem z 11 sierpnia 2020 r. Komisja zabezpieczyła postępowanie rozpoznawcze w sprawie tej decyzji - poprzez nakazanie wpisu w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją oraz ustanowienie zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości. Społeczna Rada wydała opinię w dniu [...] lutego 2021 r. - w której wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] w [...], gdyż decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa i wywołała ona skutki rażąco naruszające interes społeczny. Następnie Komisja - po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy w przedmiocie decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. - działając na podstawie art. 29 ust.1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stwierdziła nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2001 r. w całości, podnosząc następujące zarzuty. 1) Decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własność i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) - poprzez rozpoznanie wniosku dekretowego złożonego po terminie. Zgodnie art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą wciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Przy czym o charakterze prawnym terminu określonego w art. 7 dekretu jednoznacznie przesądziła uchwała podjęta w składzie 5 sędziów NSA z 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96 - wskazująca, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące przywrócenia terminu (art. 58-60 k.p.a.). W uchwale tej wyjaśniono, że terminem zawitym jest termin, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie prawa. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż wniosek został złożony w terminie, a wynika to z jedynego dowodu jakim jest mapa stanowiąca załącznik do rejestru wniosków (plansza nr 16) - nieruchomość położona przy ul. [...] (narożna) zamalowana jest kolorem czerwonym. Tymczasem w aktach niniejszego postępowania nie ma dowodu w postaci mapy stanowiącej załącznik do rejestru wniosków - gdzie nieruchomość przy ul. [...] zamalowana jest kolorem czerwonym, co miało oznaczać, że wniosek został złożony w terminie (plansza nr 16 wskazana w uzasadnieniu decyzji). Również z treści pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z 23 października 2019 r. wynika, iż organ ten nie posiada załącznika w postaci planszy nr 16 oraz to, że plansze te są materiałem wewnętrznym (k. 154 akta sprawy KR II R 13/20). W związku z tym trudno jest dokonać oceny dowodu, którego nie ma. Komisja, w ramach prowadzonego postępowania rozpoznawczego, podjęła liczne próby poszukiwania tegoż dowodu, ale bezskutecznie. Jednakże znalazła dowód w postaci karty z rejestru wniosku dekretowych, prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego, gdzie istnieje wpis pod pozycją [...] dotyczący złożenia wniosku dekretowego dnia [...] stycznia 1949 r. do nieruchomości [...] przez adwokata J. K. (k. 88 akt KR II R 14/20). Powyższe jednoznacznie prowadzi do wniosku, że wniosek dekretowy został złożony w dniu 4 stycznia 1949 r. - a zatem po upływie terminu 6 miesięcy wynikającego z dekretu. Termin ten liczony jest od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, które miało miejsce 2 maja 1947 r. - w związku z tym upłynął z dniem 2 listopada 1947 r. Taki termin objęcia został ustalony przez Prezydium Rady Narodowej, Burmistrza Gminy [...] i Komisję - zatem w tym zakresie nie ma kwestii spornych. Na marginesie Komisja wskazała, iż - co do osoby uprawnionej, która wniosek złożyła i osoby, po której nabyto w drodze dziedziczenia roszczenia dekretowe - istnieją uzasadnione wątpliwości, czy jest to ta sama osoba. Mając powyższe na uwadze Komisja stwierdziła, że Burmistrz Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu, po rozpoznaniu wniosku, który został złożony po upływie ustawowego terminu do jego złożenia, ponieważ objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 2 maja 1947 r, natomiast wniosek został złożony w dniu 4 stycznia 1949 r. (czyli po upływnie niemalże 20 miesięcy) - co stanowi rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wobec powyższego w sprawie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego ma sens, albowiem naruszenie to jest oczywiste, występuje w dalszym ciągu i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. 2) Decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, gdyż ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na gruncie, który nie stanowił własności poprzednika prawnego osoby występującej o ustanowienie tego prawa. Z pisma Urzędu Gminy [...] do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 18 marca 1997 r. wynika, iż dawna nieruchomość [...] położona przy ul. [...] nr hip [...] znajduje się w obrębie [...] i w jej skład wchodzą działka nr [...] KW nr [...] i część działki [...] KW nr [...]. W związku z powyższym suma powierzchni dwóch działek wchodzących w skład dawnej nieruchomości [...] hip nr [...] wynosi 1344 m². Natomiast decyzją z [...] czerwca 2001 r. Burmistrz Gminy [...] oddał w użytkowanie wieczyste działkę [...] o powierzchni 500 m², uzyskaną z podziału działki nr [...], a decyzją z [...] marca 1999 r. Prezydent [...] oddał w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] o powierzchni 851 m² (działka zabudowana), czyli łącznie 1351 m². Zatem różnica wynosi 7 m². Tymczasem w toku postępowania dekretowego organ jest zobowiązany do ustalenia przebiegu granic nieruchomości hipotecznej i określanie, czy granice te pokrywają się z granicami aktualnych działek ewidencyjnych. Przebieg granic nieruchomości hipotecznej powinien być ustalony przez geodetę poprzez wyrysowanie tych granic nieruchomości na zasadniczej mapie miasta. Jest to materiał niezbędny do ustalenia, w jakiej części konkretna nieruchomość może zostać zwrócona pierwotnemu właścicielowi, a w jakiej nie. Ponieważ organ zaniechał tego obowiązku, nie przeprowadził żadnego dowodu zmierzającego do dokonania rozliczenia powierzchni działek ewidencyjnych w nieruchomościach hipotecznych i nie dokonał wykazu zmian gruntowych - dlatego też uchybienie to spowodowało, iż prawo użytkowania wieczystego przyznane zostało do nieruchomości nie stanowiącej własności poprzedników prawnych osób występujących o ustanowienie tego prawa. Zatem decyzja reprywatyzacyjna dotknięta jest wadą kwalifikowaną uzasadniającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności - na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 3) Decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej w zakresie ustalenia czynszu symbolicznego - a więc obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W punkcie II decyzji organ ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie Zarządzenia Prezydenta [...] nr 1531/98 z dnia 2 lutego 1998 r. Tymczasem podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawa materialnego, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza zatem, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jak wynika zaś z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 757/01 - Prezydent m.st. Warszawy nie został ustawowo upoważniony do stanowienia przepisów prawa o charakterze generalnym, będących podstawą decyzji administracyjnych. Dlatego też zasady ustalenia wysokości czynszu symbolicznego, określone w zarządzeniu nr 1531/98 Prezydenta [...] z 2 lutego 1998 r. w sprawie ustalenia wysokości "czynszu symbolicznego" za użytkowanie gruntów na obszarze [...] - stanowiących własność Gminy [...] - nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji w zakresie dotyczącym tej kwestii. Przepisy pozostawiają ustalenie zasad obliczania czynszu symbolicznego, tj. opłat rocznych w kompetencji rady gminy - zatem Prezydent nie mógł dowolnie kształtować tych opłat bez regulacji zawartej w uchwale rady gminy. Reasumując Komisja stwierdziła, że w niniejszej sprawie ustalenie wysokości czynszu symbolicznego nastąpiło bez przepisu spełniającego wymagania podstawy prawnej działania organu administracyjnego i wyłącznie w oparciu o ww. zarządzenie Prezydenta [...]. Tak więc było ono obarczone wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 4) Wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej - poprzez orzeczenie o elementach cywilnoprawnych. Organ w części normatywnej decyzji - w punktach III i V orzekł odpowiednio o wysokości czynszu symbolicznego w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego oraz o warunkach zawarcia umowy notarialnej. Takie zapisy w sentencji decyzji są niedopuszczalne. Dokonując takiego zapisu w sentencji decyzji organ rażąco naruszył art. 7 ust. 1-3 dekretu z 26 października 1945 r. oraz rażąco naruszył art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie przepisów ww. dekretu przebiega dwustopniowo. Najpierw w toku postępowania administracyjnego organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa i w przypadku ich spełnienia wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego. Natomiast następny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się on zawarciem umowy pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji w formie aktu notarialnego. Przy czym przepisy dekretu nie zawierają jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Zatem żaden przepis prawa nie uprawnia organu uwzględniającego wniosek dekretowy do rozstrzygnięcia o ustanowieniu czy określeniu zakresu prawa użytkowania wieczystego. Tymczasem zakwestionowane sformułowania - zawarte w pkt. III i V - zostały zlokalizowane w strukturze wydanej przez organ decyzji, zatem wykraczają one poza zakres kognicji organu orzekającego. Mając powyższe na uwadze Komisja wskazała, że Burmistrz Gminy [...] - nie mając kompetencji wynikających z art. 6 k.p.a. ani podstaw w przepisach prawa materialnego - ukształtował w sposób władczy istotne elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Z tego też względu decyzja ta obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkująca jej nieważnością. Podsumowując Komisja podniosła, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Przy czym możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły nastąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 k.p.a. Na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. uprawnienia do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej przysługują Komisji w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Według Komisji, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki determinujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2001r. wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bowiem ww. organ orzekł o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste wobec złożenia wniosku dekretowego po terminie, do gruntu, który nie stanowił własności poprzedników prawnych osób występujących o ustanowienie tego prawa. Nadto orzeczono o "czynszu symbolicznym" bez podstawy prawnej, albowiem na podstawie Zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy, które nie jest przepisem powszechnie obowiązującym. Decyzja zawierała również elementy, charakterystyczne dla stosunku cywilnoprawnego, co także skutkowało rażącym naruszeniem prawa i działaniem bez podstawy prawnej. Komisja dodała, że kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 38 ust1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Komisja orzekła jak na wstępie. Na powyższą decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 23 lutego 2021 r. nr KR II R 13/20, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: P. K. oraz Miasto [...] (w zakresie obejmującym wskazane części uzasadnienia). P. K. zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] czerwca 2001 r. nr [...] wskutek pominięcia dowodu w postaci dokumentu - planszy, na której oznaczone są nieruchomości, co do których skutecznie złożono wniosek dekretowy, a w konsekwencji przyjęcia, że wniosek dekretowy został złożony z uchybieniem terminu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej wskutek błędnego przyjęcia, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do tożsamości osoby uprawnionej tj. A. Z., który posługiwał się przed wojną nazwiskiem R., a w konsekwencji przyjęcie, że są to dwie różne osoby, podczas gdy nie istnieją żadne wątpliwości co do tożsamości osób uprawnionych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej wskutek błędnego przyjęcia, że ww. decyzja w zakresie ustalenia czynszu symbolicznego, została wydana bez podstawy prawnej, co zdaniem Komisji stanowiło rażące naruszenie prawa, podczas gdy istniała podstawa prawna do ustalenia czynszu symbolicznego, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust, 1 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej wskutek błędnego przyjęcia, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony z uchybieniem terminu; - naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust, 1 pkt 4a ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej wskutek przyjęcia, że nieruchomość została objęta w posiadanie przez gminę w dniu 2 maja 1947 r., podczas gdy Komisja w żaden sposób nie rozważyła skuteczności objęcia nieruchomości w posiadanie w tym dniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej wskutek przyjęcia, że Burmistrz Gminy [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego na gruncie, który nie stanowił własności poprzednika prawnego osoby występującej o ustanowienie tego prawa, podczas gdy prawo własności poprzedników prawnych skarżącego zostało wykazane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej wskutek błędnego przyjęcia, że Prezydent [...] orzekł w decyzji w sposób władczy o elementach cywilnoprawnych; Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniósł, że żaden z powołanych przez Komisję argumentów nie zasługuje na aprobatę i w obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Natomiast Miasto [...] w swojej skardze zarzuciło zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji: - w tytule pkt III.2. (str. 17) w całości; - w pkt. III.2. (str. 17-19) w zakresie: "W ocenie Komisji, decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r., gdyż ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na gruncie, który nie stanowił własności poprzednika prawnego osoby występującej o ustanowienie tego prawa. " (str. 17-18.), ,,W związku z powyższym suma powierzchni dwóch działek wchodzących w skład dawnej nieruchomości [...] hip nr [...] wynosi 1344 m². Natomiast decyzją z [...] czerwca 2001 r. Burmistrz Gminy [...] oddał w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] o powierzchni 500 m², uzyskaną z podziału działki nr [...], a decyzją z [...] marca 1999 r. Prezydent [...] oddał w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] o powierzchni 851 m² (działka zabudowana), czyli łącznie 1351 m². Zatem różnica wynosi 7 m²." (str. 19.), "Mając na uwadze, iż od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji reprywatyzacyjnej zagospodarowanie tej nieruchomość uległo zmianie, organ w prowadzonym postępowaniu zaniechał tego obowiązku, nie przeprowadził żadnego dowodu zmierzającego, do dokonania rozliczenia powierzchni działek ewidencyjnych w nieruchomościach hipotecznych, nie dokonał wykazu zmian gruntowych.''(str. 19.), "Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. spowodowały, iż prawo użytkowania wieczystego przyznane zostało w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu do nieruchomości nie stanowiącej własności poprzedników prawnych osób występujących o ustanowienie tego prawa. Decyzja reprywatyzacyjna dotknięta jest wadą kwalifikowaną uzasadniającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (str. 19.); - w pkt. III.5. (str. 27.) w zakresie: "Według Komisji, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki determinujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] czerwca 2001 r. nr [...] wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bowiem ww. organ orzekł o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste wobec złożenia wniosku dekretowego po terminie, do gruntu, który nie stanowił własności poprzedników prawnych osób występujących o ustanowienie tego prawa."; podczas gdy: (a) w aktach sprawy znajduje się, pominięty przez Komisję, dokument w postaci ,,Mapy sytuacyjnej nieruchomości KW Nr [...] - [...] z projektowanym podziałem'', sporządzony w dniu 14 lutego 2000 r. przez geodetę uprawnionego S. S., w którym dokonano rozliczenia nieruchomości hipotecznej ozn. nr [...], wskazując, że nieruchomość tę tworzą aktualnie dwie działki o powierzchni 851 m² oraz 500 m²; (b) przyjęta w decyzji reprywatyzacyjnej powierzchnia dz. ew. nr [...], wynosząca 500 m² odpowiada powierzchni wskazanej w "Mapie sytuacyjnej nieruchomości KW Nr [...] (...)", sporządzonej przez geodetę uprawnionego S. S.; (c) przywołana przez Komisję rozbieżność w powierzchni nieruchomości, wynosząca 7 m², nie jest wynikiem objęcia decyzją reprywatyzacyjną nieruchomość nienależącej do poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomość, lecz rozliczeniem jej powierzchni, dokonanym przez geodetę uprawnionego S. S.; 2) naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji: - w tytule pkt III.4. (str. 22) w całości; - w pkt. III. 4.1. (str. 22) w całości; - w pkt. III. 4.2. (str. 23-24) w zakresie: "Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że Burmistrz Gminy [...] nic mając kompetencji wynikających z art. 6 k.p.a. ani podstaw w przepisach prawa materialnego, ukształtował w sposób władczy istotne elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Z tego względu decyzja ta obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkująca jej nieważnością. "; - w pkt. III. 5. (str. 27.) w zakresie: "Decyzja zawierała również elementy, charakterystyczne dla stosunku cywilnoprawnego, co także skutkowało rażącym naruszeniem prawa i działaniem ze strony Prezydenta [...] bez podstawy prawnej."; podczas gdy: (a) treści zwarte w pkt. III i V decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] nie kształtowały władczo przyszłego stosunku prawnego, a przez to sytuacji prawnej adresatów decyzji reprywatyzacyjnej, lecz miały charakter wyłącznie informacyjny; (b) treści zawarte w pkt. III i V decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] mają charakter ogólny i stanowią powtórzenie norm prawnych, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wiążących adresata decyzji dekretowej niezależnie od ich powtórzenia w treści decyzji dekretowej, tj. przepisów Kodeksu cywilnego, ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; (c) stwierdzenia zawarte w pkt. III i V decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] nie należą do osnowy decyzji wydawanej w trybie przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i stanowią wypowiedź Burmistrza Gminy [...] podjętą poza granicami sprawy dekretowej, niemającą wpływu na istotę tej sprawy, zwłaszcza jej rozstrzygnięcie; (d) nawet jeśli uznać, że dodatkowe element treściowe z pkt. III i V decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] wykraczają poza elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., tego rodzaju naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy i nie może być również kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto [...] wniosło o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym w skardze oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi Miasto przedstawiło argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów - stwierdzając, że należy uznać za przejaw nadmiernego rygoryzmu zastosowanie w przedmiotowej sprawie sankcji nieważności decyzji reprywatyzacyjnej i przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, w której od wydania decyzji reprywatyzacyjnej upłynęło ponad 20 lat, zaś adresatem tej decyzji był następca prawny, będący spadkobiercą, dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej. W odpowiedzi na skargę P. K. Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - obszernie odnosząc się do zgłoszonych zarzutów i twierdzeń skarżącego. Stwierdziła, że skarga jest bezzasadna, gdyż w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do jej uwzględnienia. W sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego które miałyby wpływ na wynik postępowania, stan faktyczny został ustalony zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a ocena dowodów została przeprowadzona zgodnie z art. 80 k.p.a. W ocenie Komisji Burmistrz Gminy [...] rażąco naruszył przepisy rozpoznając pozytywnie wniosek dekretowy, który został złożony z przekroczeniem terminu przewidzianego w dekrecie. Dodatkowo czynsz symboliczny i inne elementy decyzji zostały wydane bez podstawy prawnej i rażącym naruszeniem prawa. Również w odpowiedzi na skargę Miasta [...] Komisja wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Dodała, że przedstawione w skardze zarzuty nie mają podstaw prawnych i nie są uzasadnione. Ponadto - wbrew literalnym twierdzeniom Miasta - przedmiotem zaskarżenia nie jest uzasadnienie jako część składowa decyzji. Skarżący zmierza bowiem do wyeliminowania z obrotu prawnego całej lub w znacznej części decyzji Komisji z 23 lutego 2021 r. - o czym świadczą podstawy zaskarżenia, które w przypadku ich uwzględnienia przez Sąd w istocie rzeczy doprowadzą do uchylenia całej zaskarżonej decyzji. Dlatego skarga Miasta skierowana przeciwko części uzasadnienia decyzji powinna podlegać oddaleniu, gdyż zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie decyzji z 23 lutego 2021 r. jest prawidłowe i stanowi spójną całość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 lipca 2021 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z ww. skarg i zarządził prowadzenie ich pod sygn. akt I SA/Wa 923/21. Zaś postanowieniem z 14 marca 2023 r. Sąd dopuścił stowarzyszenie [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 23 lutego 2021 r. nr KR II R 13/20, stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. w całości. Na wstępie Sąd pragnie wskazać, że Miasto [...] składało skargę wyłącznie na uzasadnienie decyzji podkreślając, że nie sposób się zgodzić z fragmentami uzasadnienia tej decyzji. W ocenie Sądu, co do zasady, nie jest sporna sama możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części. Zauważyć należy, że możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji lub jego części - ze względu na rolę jaką spełnia uzasadnienie - została dopuszczona w orzecznictwie i jest ona powszechnie akceptowana. Jednakże nie jest możliwe uchylenie jedynie fragmentów uzasadnienia decyzji i pozostawienie w obrocie prawnym osnowy decyzji. Skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji powinna zostać oddalona, ale wyłącznie w sytuacji, gdy wady uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy. Jeżeli jednak wady uzasadnienia mają charakter istotny - wpływają na treść decyzji - to konieczne jest uchylenie decyzji jako całości. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała taka sytuacja - bowiem zarzucane przez Miasto błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie miało istotnego wpływ na wynik sprawy. Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji Komisji wobec zaskarżenia wyłącznie określonych fragmentów uzasadnienia. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż decyzja Komisji jest zgodna z prawem. Przede wszystkim stwierdzić należy, że przedmiotem rażącego naruszenia prawa będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia może jednak dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się także, że dodatkową przesłanką, którą należy uwzględnić przy rozstrzyganiu kwestii istnienia lub braku istnienia rażącego naruszenia prawa jest niemożność zaakceptowania kontrolowanej decyzji z punktu widzenia praworządności i skutków społeczno-gospodarczych, jakie naruszenie to wywołuje. Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Komisja w zaskarżonej decyzji uznała, że decyzja reprywatyzacyjna Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. poprzez rozpoznanie wniosku dekretowego złożonego po terminie oraz ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie, który nie stanowił własności poprzednika prawnego osoby występującej o ustanowienie tego praw. Stwierdziła, że Burmistrz ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu, po rozpoznaniu wniosku, który został złożony po upływie ustawowego terminu do jego złożenia, ponieważ objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 2 maja 1947 r., natomiast wniosek został złożony w dniu 4 stycznia 1949 r. (czyli po upływnie niemalże 20 miesięcy) - co stanowi rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Ponadto powierzchnia przedmiotowej nieruchomości wynosiła łącznie 1344 m², zaś Burmistrz oddał w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] o powierzchni 500 m², natomiast Prezydent [...] decyzją z [...] marca 1999 r. oddał w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] o powierzchni 851 m² czyli łącznie 1351 m². Zatem różnica wynosi 7 m². Komisja uznała także, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej - poprzez orzeczenie o ustaleniu czynszu symbolicznego i elementach cywilnoprawnych - w sytuacji, gdy Burmistrz nie mógł dowolnie kształtować tych opłat bez regulacji zawartej w uchwale rady gminy i nie miał kompetencji ani podstaw w przepisach prawa materialnego do kształtowania w sposób władczy istotnych elementów przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Odnosząc się do kwestii rozpoznania wniosku dekretowego po terminie - Sąd uznał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny, że w ogóle został złożony wniosek dekretowy i jaka była jego treść. To wnioskodawca musi udowodnić, że został złożony wniosek dekretowy o określonej treści i w dokładnie ustalonej dacie. Nie można bowiem domniemywać złożenia wniosku na podstawie dokumentów pośrednich, fakt ten musi być ewidentny. Tymczasem w aktach sprawy nie ma wniosku dekretowego ani dowodu uiszczenia opłaty manipulacyjnej, również z pozostałych pism i dokumentów - na które powołuje się Burmistrz i Komisja - nie wynika w sposób oczywisty fakt złożenia tego wniosku. W ocenie Sądu dowodem na złożenie wniosku dekretowego nie może być li tylko zapis w dokumencie określanym przez organy jako "wykaz wniosków dekretowych". Dokument ten - pomijając nawet, że nie wiadomo w jakich okolicznościach i przez kogo został wytworzony - nie pozwala bowiem zrekonstruować treści podania, którego rzekomy wpływ miałby być w nim odnotowany. To natomiast ma fundamentalne znaczenie dla ustalenia czy wniosek pochodzi od legitymowanego w świetle art. 7 ust. 1 dekretu podmiotu, a także czy żądanie w nim zawarte dotyczy przyznania prawa na rzecz byłego właściciela, a nie przykładowo osoby podanie wnoszącej, ale której prawa przewidziane w dekrecie nie przynależały. Może być także w istocie podaniem odnoszącym się do innych, niż określone w dekrecie praw, choćby związanych z planowanymi na gruncie robotami budowlanymi. Niezależnie od powyższego warto wskazać, że nie ma pewności, czy znajdujące się w aktach sprawy dwie kserokopie pism, są rzeczywiście kartami z rejestru wniosków dekretowych, gdyż nie ma na nich żadnego oznaczenia, które pozwoliłyby w sposób nie budzący wątpliwości je zidentyfikować. Pierwsza z kart (k.71 akt Komisji) zawiera tabelę z poz. Nasz Nr dziennika [...] - a przed nią adnotację "na podstawie protokołu oględzin", Nasza data [...], nadawca lub adresat adw. K. J., sprawa (treść) [...]. Natomiast druga karta (k.72 akt Komisji) zawiera następujące adnotacje: [...] hip [...] adw. K. pełnomocnik A. Z. [...] (Nr dz. term. obj.). Nie wynika z nich zatem, że odnoszą się one do złożenia wniosku dekretowego. Także zestawienie owego zapisu z innymi dokumentami, nie pozwala na wyprowadzenie konkluzji, że były właściciel złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, a także, że uczynił to w terminie przewidzianym do dokonania tej czynności. Potwierdzenia tego próżno szukać w odpisie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 14 października 1954 r. nr [...], którym odmówiono A. Z. prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...]. W jego treści brak jest bowiem sformułowań wskazujących, że w ogóle wydane ono zostało w następstwie rozpoznania wniosku byłego właściciela takich jak: "po rozpoznaniu wniosku złożonego w dniu (...) przez (...)". W uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano zaś, że teren nieruchomości [...] przy ul. [...] został objęty w posiadanie przez gminę dnia 2 maja 1947 r. i zaszła potrzeba przejęcia ww. posesji na cele publiczne, w związku z tym nie przyznano dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej. Przy czym Sądowi z urzędu znana jest istniejąca w latach 50 ub. wieku praktyka wydawania orzeczeń dekretowych z inicjatywy Urzędu Likwidacyjnego, a nie w następstwie rozpoznania wniosku złożonego przez uprawniony podmiot. Również przywoływana, tak przez Komisję jak i Burmistrza, plansza nr 16 nie może być miarodajna dla ustalenia faktu złożenia wniosku. Przede wszystkim nie wiadomo, jaki jest charakter prawny tej planszy - kto, kiedy i na jakiej podstawie prawnej "pomalował na czerwono" obrys tej nieruchomości, gdyż do planszy nie zostało dołączone żadne uzasadnienie dokonania "pomalowania" tej nieruchomości, ani nie zostały dołączone żadne zasady dotyczące trybu dokonania tej czynności. Nie ma też wyjaśnienia, dlaczego zaznaczenie działki kolorem czerwonym świadczy o złożeniu wniosku dekretowego w terminie. Nie wiadomo zatem, dlaczego Burmistrz uznał ten fakt za dowód złożenia wniosku dekretowego w terminie - gdyż z akt sprawy zupełnie nie wynika, że: "w dniu (...) dana osoba (...) działając w trybie (...) na podstawie (...) stwierdziła, że objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez Gminę nastąpiło w dniu (...), zatem wniosek dekretowy złożony w dniu (...) został złożony w terminie, dlatego też zgodnie z (...) przedmiotowa działka została oznaczona kolorem czerwonym." Przyznanie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, bez wykazania, że został skutecznie złożony wniosek, o którym mowa w ust. 1 art. 7 dekretu, oznacza, iż wydana w tym przedmiocie decyzja reprywatyzacyjna w sposób oczywisty narusza normę prawną zawartą w tym przepisie, a tym samym oceniana być musi jako wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To zaś uzasadniało stwierdzenie jej nieważności, o czym orzekła Komisja, aczkolwiek wada ta wynikała z innych, niż przedstawione przez nią okoliczności. Na marginesie tych rozważań Sąd pragnie wskazać, że nawet gdyby - czysto hipotetycznie - założyć, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez podmiot uprawniony w dacie wskazanej w tzw. "wykazie wniosków dekretowych", tj. w dniu 4 stycznia 1949 r. - to niewątpliwie byłby on złożony z uchybieniem sześciomiesięcznego terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu, rozpoczynającego się od daty objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę. W niniejszej sprawie objęcie w posiadanie przez Gminę gruntu dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...] nastąpiło w dniu 2 maja 1947 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 7 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] stosownego ogłoszenia - co oznacza, że termin na złożenie wniosku upływał z dniem 2 listopada 1947 r. Zatem również ten fakt ewidentnie wykluczał możliwość uwzględnienia wniosku złożonego w dniu 4 stycznia 1949 r. Nie ma natomiast podstaw by rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu upatrywać - jak czyni to Komisja - w rzekomym ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu, który nie stanowił dawnej własności poprzednika prawnego beneficjenta decyzji, co z kolei miałoby wynikać z większej o 7 m2 powierzchni gruntu, na którym ustanowiono prawo, od tej która ujęta była w dawnej księdze wieczystej. Tego rodzaju różnica najprawdopodobniej wynika bowiem z dokładności późniejszych pomiarów. Również kolejny zarzut dotyczący wydania decyzji reprywatyzacyjnej z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej - poprzez orzeczenie o ustaleniu czynszu symbolicznego i elementach cywilnoprawnych - Sąd uznał za niezasadny. Z uwagi na dwuetapowy tryb ustanawiania prawa użytkowania wieczystego (administracyjny i cywilny) na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Sąd stoi na stanowisku, że postanowienia decyzji w zakresie opisanym w kwestionowanych punktach nie mogą skutecznie kształtować sytuacji prawnej wnioskodawcy. W konsekwencji - skoro postanowienia tych punktów decyzji nie miały jakiegokolwiek normatywnego znaczenia w tej fazie postępowania (w fazie wydania decyzji) - to należy je traktować wyłącznie jako niewiążącą informację, a nie władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony i z tych powodów nie ma żadnego uzasadnienia do stwierdzania nieważności tej części przedmiotowej decyzji. Część decyzji, która nie ma jakiegokolwiek znaczenia normatywnego i ma wyłącznie charakter niewiążącej informacji, nie może być bowiem dotknięta kwalifikowaną wadą określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażąco naruszać prawo czy też być wydana bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja ta została wykonana w drodze zawarcia w dniu [...] lipca 2001 r. umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz W. K. – K. w zakresie działki nr [...], ul [...]. Zaś decyzją nr [...] z [...] listopada 2013 r. Zarząd Dzielnicy [...] przekształcił prawo użytkowania wieczystego we własność. Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko Komisji - aczkolwiek z innych przyczyn i nie wszystkie jej argumenty - że decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.