I SA/Wa 924/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1962 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia współwłasność F. K. oraz W. i R. M.. Decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z dnia [...] lipca 1957 r. nr [...], wydanym w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 3), orzekło o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania za wymienioną na wstępie nieruchomość o powierzchni [...] ha, stanowiącą w dacie wywłaszczenia współwłasność F. K. w [...] części oraz W. i R. małż. M. w [...] części. Wywłaszczenie nastąpiło w celu budowy na nieruchomości 12 domów mieszkalnych dla pracowników Zakładów Tłuszczowych "[...]" w S.. Orzeczenie o wywłaszczeniu zostało utrzymane w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1958 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1961 r. W. i R. małż. M. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] września 1962 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), odmówiło zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Podejmując rozstrzygnięcie organ powołał się na wyjaśnienia Zakładów Chemicznych "[...]" w S., że sporny teren jest przeznaczony pod budowę domów mieszkalnych, a realizacja inwestycji ma nastąpić w 1963 r. Nadto organ podniósł, że wobec wytypowania nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe, niecelowe wydaje się jej przekazanie byłym właścicielom, bowiem zaszłaby konieczność ponownego wywłaszczania tej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 1963 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy ww. decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż wniosek byłych właścicieli nieruchomości nie mógł być uwzględniony, gdyż art. 49 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewiduje jedynie możliwość zwrotu wywłaszczonych, a niewykorzystanych przez inwestora nieruchomości, położonych na terenie gromad, a nie na terenie miast i osiedli. Pismem z dnia [...] sierpnia 2002 r. M. M. i W. M. - następcy prawni W. i R. M. wnieśli do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu oraz utrzymującej to orzeczenie w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1958 r., a także o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1962 r. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na rażące naruszenie prawa jakiego dopuściły się organy rozstrzygające sprawę. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższych rozstrzygnięć zostało podzielone na dwa odrębne postępowania: jedno – dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, drugie – w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Minister Infrastruktury (właściwy w sprawie po zniesieniu urzędu Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego oceniał kwestionowane decyzje w aspekcie ich zgodności z obowiązującymi w dacie rozstrzygania przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wskazując na treść art. 34 ust. 1 tej ustawy Minister Infrastruktury podniósł, że aby ubiegać się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musiały być spełnione łącznie dwie przesłanki: nieruchomość nie została użyta na cel, dla którego została wywłaszczona oraz była zbędna w chwili rozstrzygania wniosku byłego właściciela w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W ocenie Ministra Infrastruktury przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na cel, dla którego została wywłaszczona (budowa przyzakładowego osiedla mieszkalnego dla pracowników Zakładów Tłuszczowych "[...]" w S.), choć w dacie wydawania kwestionowanej decyzji cel ten nie został jeszcze w pełni zrealizowany. Nie była ona zbędna w chwili wystąpienia o jej zwrot, bowiem wnioskodawca wywłaszczenia zlokalizował na nieruchomości budowę domów mieszkalnych, która miała nastąpić w 1963 r. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, że w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a badane decyzje nie są obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, obligujących organ nadzoru do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę, w następstwie wniosku złożonego przez spadkobierców byłych właścicieli, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2005 r. podtrzymując zawarte w niej stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń. Wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1778/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r. z uwagi na nienależyte wyjaśnienie sprawy przez organ nadzoru. Wskazując na fakt wydania przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] lipca 2005 r. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej, Sąd podniósł, że organ nadzorczy nie wyjaśnił relacji i ewentualnego wpływu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu na postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Minister Budownictwa, w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, dokonał oceny legalności decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2006 r. W wyniku tego Minister Budownictwa decyzją z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. podtrzymując zawartą w niej argumentację, iż zarówno z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] września 1962 r. jak i decyzji Komisji Odwoławczej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na cel, na który była wywłaszczona tj. budowę przyzakładowego osiedla mieszkalnego dla pracowników Zakładów Tłuszczowych "[...]" w S., mimo że w dacie wydania decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości cel ten nie został jeszcze w pełni zrealizowany. Nieruchomość ta nie była zbędna w dacie wystąpienia o jej zwrot, gdyż inwestor miał rozpocząć, ze środków zakładowego funduszu mieszkaniowego realizację tej inwestycji w 1963 r. Zatem w ocenie organu nadzorczego badanym decyzjom nie można zarzucić, iż są obarczone wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie będąc związanym wytycznymi Sądu stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zawartymi w wyroku z dnia 18 maja 2006 r., Minister Budownictwa stwierdził, że postępowanie nadzorcze prowadzone w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej nie ma wpływu na postępowanie nadzorcze w przedmiocie decyzji dotyczących zwrotu tej nieruchomości, gdyż nie może ono wpłynąć na ocenę stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu [...] września 1963 r. w kontekście przesłanek z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Niezależnie od powyższego Minister Budownictwa zauważył, że postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nie zostało jeszcze zakończone, z uwagi na złożony przez Prezydenta Miasta D. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. złożył M. M. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zakwestionował stanowisko Ministra Budownictwa, iż rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego, w związku z prowadzonym równolegle postępowaniem dotyczącym decyzji wywłaszczeniowej należało w niniejszej sprawie zastosować art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a i zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie oceny legalności decyzji orzekających o wywłaszczeniu. Ponadto skarżący podniósł, że organ nadzorczy nie sprawdził, czy faktycznie zgodnie z uzasadnieniem decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1962 r. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r. przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na cel na który została wywłaszczona. Zdaniem skarżącego tak się nie stało, gdyż jak wynika z wniosku [...] Zakładów Chemicznych "[...]" zawartego w piśmie z dnia [...] września 1951 r. nr [...], Zakłady te zwróciły się do Przewodniczącego Wojewódzkiej Rady Narodowej z wnioskiem o nabycie terenu w drodze wywłaszczenia w celu wybudowania 12 domów mieszkalnych, przy czym do końca 1952 r. powinny zostać wybudowane 4 domy, a dalsze w latach następnych. Jednakże do dnia dzisiejszego na nieruchomości wybudowano tylko 3 takie domy. Trudno zatem mówić o realizacji celu wywłaszczenia. Skarżący wskazał ponadto, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] września 1962 r. podnosząc argument o niezbędności nieruchomości do realizacji celu na jaki została ona wywłaszczona oparło się jedynie na oświadczeniu [...] Zakładów Chemicznych "[...]" o chęci budowy nowych domów w 1963 r. Jednakże nigdy żaden blok nie został już wybudowany, a wspomniane trzy bloki zostały postawione przed dniem wydania decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że w zaskarżonej decyzji Minister w ogóle nie ustosunkował się do legalności i zasadności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] września 1963 r. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie była ocena decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1962 r., orzekającej w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości o odmowie zwrotu wywłaszczonej na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], o pow. [...] ha oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r. Stosownie do art. 34 ust. 1 tej ustawy wywłaszczona nieruchomość podlegała zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela w razie ustalenia, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa domów przeznaczonych dla pracowników Zakładów Chemicznych "[...]", co potwierdza zarówno treść wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] lipca 1950 r., jak i zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...] wydane dla Zakładów Tłuszczowych "[...]" na nabycie nieruchomości położonych w S. przy ul. [...]. Stanowisko organu nadzorczego, jakoby nie zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazane w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż nieruchomość została przeznaczona na cel dla którego została wywłaszczona, są błędne i wynikają z niewłaściwej interpretacji przepisu art. 34 ust. 1 powołanej ustawy. Zawartego w tym przepisie warunku "użycia" nieruchomości zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona, nie można utożsamiać - jak uczynił to organ - z "przeznaczeniem" jej na realizację w przyszłości zamierzonego celu. Poza sporem bowiem pozostaje, że inwestycja polegająca na budowie osiedla przyzakładowego nie została w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości zrealizowana w całości. Ponadto, jak wynika z wyjaśnień inwestora zawartych w znajdującym się w aktach administracyjnych piśmie z dnia [...] października 1961 r. z powodów zmian warunków dotyczących budownictwa mieszkaniowego, niezabudowaną część wywłaszczonej nieruchomości oddał on czasowo pracownikom Zakładów Chemicznych " [...]" na ogródki działkowe, a więc na cel niezwiązany zupełnie z celem, dla jakiego nieruchomość wywłaszczono. Jednocześnie inwestor podkreślił, że nieruchomość jest niezbędna dla budowy tymczasowych sanitarnych urządzeń dla wybudowanych już bloków (trzech z dwunastu zaplanowanych). Jest oczywistym, w świetle dokumentacji sprawy, że inwestycja polegająca na wybudowaniu kolejnych 9 domów dla pracowników Zakładu nie została nigdy zrealizowana. W tym stanie rzeczy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1962 r. odmawiająca zwrotu nieruchomości jej byłym właścicielom, w ocenie Sądu, niewątpliwie rażąco naruszała art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie miało miejsce użycie nieruchomości na cel, dla którego została wywłaszczona, tzn. na zrealizowanie osiedla dla pracowników Zakładów Chemicznych "[...]" składającego się z dwunastu domów. Z kolei wydana w drugiej instancji decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1963 r. w żaden sposób nie nawiązuje do przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Komisja utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] marca 1962 r. oparła swoje rozstrzygnięcie na treści art. 49 wspomnianej ustawy, przy czym Komisja w sposób całkowicie nieuprawniony uznała, że z treści tego przepisu wynika, iż regulacje dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wskazane w art. 34 ustawy dotyczą wyłącznie gruntów położonych na terenie gromad, a nie na terenie miast i osiedli, co uniemożliwia podjęcie pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Tymczasem przepis ten wskazuje jedynie na odpowiednie stosowanie przepisów art. 34 do nieruchomości rolnych położonych na terenie gromad, a wywłaszczonych po 9 maja 1945 r. Trafnie zatem podniósł skarżący, że organ nadzoru rozstrzygając o legalności decyzji z dnia [...] września 1963 r. w żaden sposób nie odniósł się do jej uzasadnienia jak i podanej w decyzji podstawy prawnej odmowy zwrotu nieruchomości, czym niewątpliwie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Z treści rozstrzygnięć nadzorczych wynika, że organ nadzoru nie dostrzegł tych rażących wad decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 156 1 pkt 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie. Z tych przyczyn obie zaskarżone decyzje nie mogą się ostać. Sąd podzielił natomiast pogląd Ministra Budownictwa zawarty w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., iż postępowanie nadzorcze w przedmiocie oceny legalności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości pozostaje bez związku z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zauważyć bowiem należy, że w ramach prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania nadzorczego organ badał jedynie czy już w dacie orzekania o odmowie zwrotu nieruchomości decyzja ta była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że ewentualne późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie może mieć wpływu na ocenę legalności decyzji podjętej w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W tym stanie sprawy Sąd stwierdza, że Minister Budownictwa dokonując analizy wzajemnej relacji wyżej wymienionych odrębnych postępowań nadzorczych zastosował się do wskazówek Sądu zawartych w wyroku z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1778/05, do czego zobowiązywał go art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.