I SA/Wa 928/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. G. kwotę 1600 (tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S. G., decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne – ul. [...] i ul. [...] w W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], zajętą pod drogę publiczną - ul. [...] w W. oraz jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], zajętą pod drogę publiczną - ul. [...] w W. Prezydent Miasta W., po rozpatrzeniu wniosku S. G., decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. orzekł o: 1) ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne – ul. [...] i ul. [...] w W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2; 2) przyznaniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania na rzecz S. G.; 3) zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta W. jako organu Miasta W.; 4) wypłacie ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna na konto bankowe S. G. Od powyższej decyzji się S. G. wniósł odwołanie kwestionując wysokość ustalonego przez rzeczoznawcę majątkowego odszkodowania oraz prawidłowość sporządzenia wyceny nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu organ podał, że na potrzeby niniejszej sprawy sporządzony został w dniu 29 marca 2007 r. operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. C. W ocenie Wojewody, biegły dokonując analizy danych zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przyjmując podejście porównawcze - metodę porównywania parami. W związku z brakiem w najbliższym otoczeniu szacowanej nieruchomości transakcji gruntów nabywanych pod drogi do porównań przyjął obszary dalsze objęte tego typu transakcjami z terenu Dzielnicy W. Wartość przedmiotowej nieruchomości określił na podstawie zbioru 3 nieruchomości najbardziej podobnych będących przedmiotem obrotu rynkowego w 2006 r., biorąc pod uwagę ich lokalizację, dostępność komunikacyjną i wielkość działki. Wartość nieruchomości oszacowana została według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Odnosząc się do podnoszonych przez S. G. na rozprawie administracyjnej jaki i w odwołaniu argumentów Wojewoda uznał zarzuty strony dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego za nieuzasadnione. Organ zauważył, że twierdzenia strony nie zostały poparte żadnymi dowodami. Skarżący nie przedłożył w postępowaniu odwoławczym alternatywnego operatu szacunkowego, a więc nie przedstawił merytorycznych podstaw swych zarzutów, przy czym powoływanie się na operat sporządzony dla potrzeb innego postępowania nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, bowiem sprawy administracyjne rozstrzygane są zgodnie z regułą wyrażoną w art. 1 KPA indywidualnie. Jeżeli natomiast strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej ugn) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie S. G. takiej opinii nie dostarczył. Rozważając zarzut skarżącego dotyczący popełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego błędów pisarskich w opisie szacowanej nieruchomości organ odwoławczy stwierdził, iż są to niewątpliwie uchybienia wynikające z braku niedochowania przez biegłego podczas redakcji treści operatu szacunkowego zasady szczególnej staranności. Wspomniane naruszenie nie ma jednakże bezpośredniego wpływu na procedurę określenia wartości nieruchomości i nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 KPA, tym bardziej, że w innych częściach operatu biegły posługuje się prawidłowymi danymi. Mając zatem na uwadze fakt, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia 29 marca 2007 r. nie budzi zastrzeżeń formalnych i merytorycznych, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Wojewoda uznał za prawidłowe. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. S. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wyceny wartości działki w wyniku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wartość wyceny, w konsekwencji na wynik sprawy; 2) ustalenie nowego, realnego odszkodowania; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów kontroperatu szacunkowego w kwocie [...] zł. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisu art. 175 ust. 1 ugn poprzez naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego zasady szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności, skutkującej zaniżoną wyceną działek nr [...]; 2) naruszenie przepisu art. 153 ust. 1 ugn poprzez zastosowanie tzw. podejścia porównawczego przy dokonywaniu szacowania wartości nieruchomości, i błędne potraktowanie jako nieruchomości podobne, nieruchomości które nie powinny być za takie uznane, oraz, że porównywano działki zbyt daleko od siebie położone i mające różną infrastrukturę, co więcej, nie dokonano właściwej korekty porównywanych działek; 3) naruszenie przepisu art. 154 ust. 1 ugn poprzez nienależyte uwzględnienie rodzaju i położenia wycenianej nieruchomości, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych; 4) naruszenie przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez błędne przyjęcie, że w najbliższym otoczeniu szacowanej nieruchomości brak transakcji gruntów nabywanych pod drogi do porównań i przyjęcie obszarów dalszych, przy czym przyjęte do porównań obszary nie są objęte tego typu transakcjami i nie stanowią obszarów stanowiących działki budowlane, przeznaczone następnie pod obszary budownictwa drogowego; 5) naruszenie przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez nie przyjęcie do porównań działek zgodnie z jego dyspozycją tj. przyległych działek do drogi publicznej; 6) naruszenie przepisu art. 8 KPA poprzez proponowanie zbyt daleko różniących się cen wartości ziemi w zależności od faktu, czy Prezydent Miasta W. wydaje decyzję w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, czy też ogłasza przetarg na zbycie nieruchomości gruntowej, co powoduje że proponowana w decyzji kwota odszkodowania jest rażąco niesprawiedliwa stanowi pokrzywdzenie jednostki wobec przeważających interesów Skarbu Państwa, a takie działanie nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa; 7) naruszenie zasady wyrażonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zgodnie z którą wywłaszczenie nie może pogorszyć sytuacji byłego właściciela i odszkodowanie powinno wystarczyć na zakup podobnej nieruchomości gdzie indziej, poprzez przyznanie tak niskiego odszkodowania, że niemożliwym jest zakup podobnej nieruchomości, tym samym przyznana kwota odszkodowania stanowi pokrzywdzenie skarżącego; 8) naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nie przyznanie słusznego odszkodowania za wywłaszczone mienie tj. działanie sprzeczne z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 1990 r. (K2/90, OTK, cz. I, poz. 3), zgodnie z którym słuszne odszkodowanie to świadczenie ekwiwalentne w stosunku do wartości wywłaszczonej nieruchomości, pozwalające na odtworzenie przez właściciela rzeczy przejętej przez państwo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie z dnia 30 września 2008 r. S. G. podtrzymał argumentację skargi i wskazał, że nowymi okolicznościami których organ nie wziął pod uwagę i nie orzekł w trybie autokontroli są: 1) operat szacunkowy sporządzony na zlecenie skarżącego; 2) podane w skardze konkretne przykłady transakcji z ogłoszeń Prezydenta Miasta W. na przetargi ustne nieograniczone niezabudowanych części nieruchomości gruntowych sąsiednich terenów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do kontroli decyzji wydanych w granicach danej sprawy wedle kryterium celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia, lecz ocenia, czy wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie był zatem uprawniony do orzekania – jak wnosił skarżący – o ustaleniu nowego, realnego odszkodowania. Odnosząc się do przedmiotu zaskarżenia Sąd stwierdza, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy obu instancji przeprowadzając dowód z opinii biegłego działały zgodnie z właściwymi dla sprawy przepisami prawa. Trzeba wskazać, że skarżący już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego zakwestionował prawidłowość sporządzenia przez biegłego operatu szacunkowego z dnia 29 marca 2007 r. ustalającego wartość rynkową działek nr [...] – część (obecnie nr [...]) o pow. łącznej [...] m2 zajętych pod drogi publiczne – ul. [...] i ul. [...], co potwierdza protokół z rozprawy z dnia 23 maja 2007 r. i odwołanie. Z akt administracyjnych wynika, że wątpliwości skarżącego dotyczyły: 1) kwestii natury formalnej - wartości dowodowej operatu, w sytuacji braku po stronie rzeczoznawcy należytej staranności przy sporządzaniu wyceny (błędy w zakresie określenia przedmiotu wyceny, obrębu ewidencyjnego, lokalizacji wycenianej działki w stosunku do komunikacji miejskiej) oraz pominięcia przez biegłego ustaleń poczynionych na rozprawie; 2) kwestii natury merytorycznej - zgodności operatu z przepisami prawa właściwymi w sprawach szacowania gruntu zajętego pod drogi publiczne i ze standardami branżowymi (przyjęcie do porównań nieaktualnych cen z 2006 r., z terenu zbyt odległego o innym charakterze, odrzucenie jako skrajnych gruntów położonych w tym samym obrębie co wyceniana nieruchomość, określenie zbyt niskiej wartości rynkowej gruntu). Należy zwrócić uwagę, że organ orzekający o odszkodowaniu na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nie jest związany wyceną biegłego sporządzoną w formie operatu szacunkowego a zatem ma obowiązek ocenić jej walor dowodowy oraz merytoryczną poprawność, dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje zarzuty przeciwko opinii biegłego organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązaniu autora dowodu do złożenia wyjaśnień odnośnie zarzutów strony. To do organu należy bowiem dokładne i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i w odwoławczym (art. 7, 77 § 1 i 80 w związku z art. 140 KPA). Poza tym w sprawie, w której głównym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego dotycząca wartości rynkowej nieruchomości rolą organu jest również pouczenie strony (zwłaszcza w sytuacji kwestionowania poprawności wyceny) o jej uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (art. 9 KPA w związku z art. 157 ust. 1 ugn). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wskazane wyżej obowiązki procesowe nie zostały przez organy dochowane. Z materiału dowodowego którym dysponuje Sąd wynika, że organy obu instancji nie przedstawiły biegłemu zarzutów skarżącego kierowanych pod adresem operatu szacunkowego i nie uzyskały w tym zakresie stanowiska autora wyceny. Za wyjaśnienia biegłego nie mogą być uznane w szczególności informacje podane w notatce urzędowej sporządzonej w dniu 29 maja 2007 r. przez pracownika Prezydenta Miasta W. inspektor I. R., które są ogólnikowe i nie odnoszą się do konkretnych zarzutów dotyczących strony formalnej i merytorycznej wyceny. Organy nie wyjaśniły także intencji biegłego, który na rozprawie zobowiązał się do sprawdzenia transakcji przeprowadzonych w A. i udzielenia w tym zakresie informacji w ciągu 1 tygodnia, zwłaszcza tego jaki to zobowiązanie miało charakter (formalnej korekty wyceny?) i dlaczego nie zostało wykonane. Organy obu instancji nie pouczyły też strony o jej uprawnieniu wynikającym z art. 157 ust. 1 ugn. Nie można pominąć i tego, że w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, tj. w dniu 10 kwietnia 2008 r. operat szacunkowy z dnia 29 marca 2007 r. nie mógł być wykorzystywany do celu dla którego został sporządzony. Sąd zauważa, że Wojewoda [...] zaniechał wystąpienia do biegłego w trybie art. 136 KPA w związku z art. 156 ust. 3 i 4 ugn o aktualizację wyceny, w sytuacji, gdy od chwili sporządzenia operatu upłynęło 12 miesięcy. Wobec takiego stanu rzeczy Sądu uznał, że obie wydane w sprawie decyzje zapadły z naruszeniem przepisów art. 7, 9, 77 § 1, 80 KPA, a decyzja Wojewody [...] dodatkowo z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i art. 136 KPA w związku z art. 156 ust. 3 i 4 ugn, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta W. wystąpi do biegłego o sporządzenie aktualnej wyceny przedmiotowego gruntu, a w razie zgłoszonych przez stronę zarzutów przeciwko opinii biegłego pouczy stronę o przysługującym jej uprawnieniu z art. 157 ust. 1 ugn i zobowiąże stronę do wypowiedzenia się w określonym terminie odnośnie zamiaru wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W przypadku, gdy strona poinformuje organ, że z prawa tego nie skorzysta organ przekaże zarzuty strony biegłemu i zobowiąże go do udzielenia w tym zakresie odpowiedzi. Po uzyskaniu wyjaśnień od biegłego organ dokona oceny dowodu z opinii biegłego i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Wobec tego, że w niniejszej sprawie o konieczności uchylenia wydanych w sprawie decyzji przesądziły uchybienia formalne, to Sąd nie odniósł się do podnoszonych w pkt 1-5 skargi zarzutów naruszenia prawa materialnego. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem rozpatrywanie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym, co do których jeszcze nie wypowiedział się biegły rzeczoznawca majątkowy i organy administracji publicznej. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty podniesione w pkt 6-8 skargi Sąd zauważa, że w sprawie o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., biegły obowiązany jest do szacowania nieruchomości w oparciu o szczegółowe zasady wyceny wynikające z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zwłaszcza zawarte w § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia, niezależnie od tego, że strona uważa taki sposób wyceny za niesprawiedliwy, nieekwiwalentny bądź niesłuszny. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów kontroperatu szacunkowego w kwocie [...] zł Sąd zauważa, że wniosek ten nie mógł być uwzględniony. Dokument ten nie mógł być bowiem wykorzystany w sprawie sądowoadministracyjnej jako dowód, z dwóch powodów. Po pierwsze z istoty sądowej kontroli działalności administracji publicznej wynika, że sąd administracyjny bierze pod uwagę wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny i prawny sprawy obowiązujący najpóźniej w dacie wydania kontrolowanej w sprawie decyzji; w niniejszej sprawie jest to dzień 10 kwietnia 2008 r., operat zaś nosi datę późniejszą - 17 maja 2008 r. Po drugie sporządzona przez innego rzeczoznawcę majątkowego wycena tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego dowód w sprawie, co jednoznacznie wynika z treści przepisu art. 157 ust. 2 ugn. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej Ppsa - orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).