I SA/Wa 928/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Tomasz Szmydt (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. , L. W. , U.T i M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A.K. , L.W. , U.T. i M.T. solidarnie kwotę 508 (pięćset osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.K., M.T., U.T. i L.W., reprezentowani przez r.pr. M.A. złożyli skargę, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie nr [...] z dnia [...] lutego 2013r., którym to postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie nr [...] , z dnia [...] października 2012r., orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] września 1974r, na mocy której doszło do sprzedaży na rzecz dotychczasowego najemcy, lokalu mieszkalnego nr [...] , położonego w W. , przy ul. [...] . Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] w W. ozn. nr hip. [...] , o pow. 1353,05 m2 objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i z dniem jego wejścia w życie grunt tej nieruchomości, przeszedł na własność gminy [...] , a następnie na rzecz Skarbu Państwa. Obecnie grunt ten stanowi mienie komunalne i obejmuje działki ew. nr: [...] o pow. 488 m2, [...] o pow. 480 m2, [...] o pow. 192 m2 oraz [...] o pow. 184 m2. Przeddekretowi właściciele nieruchomości przy [...] - W. i A. małż. D. -działając przez pełnomocnika, złożyli w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej gruntu. Orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1952 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło dawnym właścicielom przyznania wnioskowanego prawa z jednoczesnym stwierdzeniem przejęcia na własność Państwa wszystkich znajdujących się na tym gruncie zabudowań. W. D. zmarł w [...] r., a spadek po nim nabyli: J. G. oraz D. B. i J.B. (post. Sądu Powiatowego W. z dnia [...] stycznia 1951 r., sygn. akt [...] ). W dniu [...] stycznia 1955 r. zawarta została pomiędzy A.D. i I.S. umowa, na podstawie której A.D. przelała na rzecz I. S. wszystkie swoje prawa do odszkodowania przysługujące jej z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu, w związku z orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1952r. Następnie analogiczne umowy zostały zawarte przez spadkobierców W.D. : w dniu [...] czerwca 1955 r. umowę taką z I.S. zawarła J.G. , w dniu [...] sierpnia 1955 r. - D.B. , a w dniu [...] września 1956r. - D.B. , działająca w imieniu i na rzecz małoletniego J. B. (na podstawie prawomocnego post. Sądu Powiatowego w W. z [...] września 1955 r., sygn. akt Ns. [...] ). Spadek po A.D. nabyli: J.B., D.P.(uprzednio B. ) i J.G. (post. Sądu Rejonowego dla W. z[...] października 2009 r., sygn. akt [...] ). Po śmierci zaś J.G. spadek po niej nabyła E. O. (post. Sądu Rejonowego dla W. z [...] kwietnia 1997 r., sygn. akt [...] ). W tym stanie rzeczy następcami prawnymi przeddekretowych właścicieli byli J.B., D.P. i E.O.. Następnie ww. dokonali aktem notarialnym z dnia [...] marca 2015r. częściowego działu spadku po A.D. oraz podziału majątku dorobkowego bez spłat i dopłat oraz zniesienia wspólności praw miedzy J.B. oraz E.O., w ten sposób, że prawa i roszczenia (w tym ekspektatywę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości) wynikające z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz wszelkich innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, dotyczących nieruchomości położonej w W. , przy ul. [...], przysługiwać będą J.B. . Dnia [...] kwietnia 2015r. J.B. dokonał darowizny udziałów w spadkach po W. i A.D. w wymiarze [...] części na rzecz K. B. . Tego samego dnia J.B. dokonał darowizny udziałów w spadkach po W. i A.D.. w wymiarze [...] części M. B. . Kolejno, dnia [...] października 2015r. J.B. przystąpił do Spółki V. Sp. z o.o. oraz przeniósł [...] udziałów w prawach i roszczeniach do nieruchomości dekretowej położonej w W. przy ul. [...] . Następnie dnia [...] kwietnia 2016r. J.B. darował M. J. [...] części udziału w spadku po W. D. oraz A.D. . Po śmierci I. S. spadek po niej nabyli: A.T. oraz J. T. i M.T. (post. Sądu Rejonowego dla [...] z dnia[...] września 1987 r., sygn. akt [...] ). Po śmierci J. T. spadek po nim nabyli: U.T. i M.T.(post. Sądu Rejonowego dla [...] z [...] września 2005 r., sygn. akt [...] ). Wnioskiem z dnia 28 lutego 2012r. A.K., M.T., U.T. i L.W. reprezentowani przez r.pr. M.A. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] września 1974r., na mocy której doszło do sprzedaży na rzecz dotychczasowego najemcy lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w W. , przy ul. [...] . Postanowieniem z dnia [...] października 2012r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek A.K., M.T., U.T. i L.W., reprezentowanych przez r. pr. M.A., w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] września 1974r., na mocy której doszło do sprzedaży, na rzecz dotychczasowego najemcy, lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...] . Kolegium w swoim rozstrzygnięciu powołało się przede wszystkim na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012r., sygn. akt I SA/Wa 2398/11, w którym zawarta została ocena prawna w kwestii, czy osoby występujące w sprawach dotyczących nieruchomości przy ul. [...] są stronami postępowania. Wobec jednoznacznego uznania w tym wyroku, że stronami postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku dekretowego nie są następcy prawni I.S.- czyli wnioskodawcy w niniejszej sprawie - lecz spadkobiercy byłych właścicieli, również Kolegium doszło do przekonania, że skoro następcy prawni I.S., zostali pozbawieni statusu strony w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku dekretowego, to tym bardziej nie można przyjąć, aby mieli oni legitymację do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucono, iż Kolegium oceniło legitymację wnioskodawców wyłącznie w oparciu o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 27 lutego 2012r., sygn. akt I SA/Wa 2398/11, Kolegium nie poczyniło w tym zakresie własnych ustaleń, nie wskazało dowodów i w konsekwencji dokonało wadliwej oceny w zakresie podmiotowym. Strony wniosły również o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 kpa - do czasu zakończenia postępowania ze skargi o wznowienie postępowania sądowego zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. I SA/Wa 1503/12. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie rozpoznając sprawę podzieliło stanowisko poprzedniego składu orzekającego w kwestii oceny legitymacji wnioskodawców. Wskazało, że stosownie do treści art. 28 kpa: Stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z doktryną i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny musi wynikać z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego. Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi tu zatem nie o interes faktyczny dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki (postanowienie NSA w Warszawie z 15 grudnia 1998 r. II SA 1551/98). Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej w trybie dekretu, może toczyć się na żądanie byłego właściciela lub jego następcy prawnego, a zatem uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego wymaga posiadania uprawnień w odniesieniu zarówno do gruntu jak i budynku, ponieważ prawo własności lokalu mieszkalnego jest związane z prawem użytkowania wieczystego części gruntu pod budynkiem. Kolegium wskazało, że umowy cywilne zawarte pomiędzy I.S., a A.D., J.G. i D.O. , w latach 1955 i 1956, były umowami zbycia wyłącznie roszczeń odszkodowawczych i nie mogły być wiążące w stosunku do gruntu nieruchomości. Taką ocenę prawną zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w cytowanym wyroku i jest ona wiążąca w tym zakresie dla organów administracji.  W obecnej chwili wnioskodawcy - jako spadkobiercy I.S.- nabywcy wyłącznie roszczeń odszkodowawczych - nie legitymują się więc żadnym prawomocnym orzeczeniem administracyjnym, z którego mogliby wywodzić swoje uprawnienie do gruntu nieruchomości, zaś tytuł wynikający z umowy cywilnej również ich do tego nie uprawnia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wniosku, jak również do wniosku o zawieszenie postępowania ze względu na złożoną, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę o wznowienie postępowania w sprawie I SA/WA 1503/12, Kolegium nie znalazło podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Wskazało, że skoro, jak twierdzą wnioskodawcy, ocena prawna zawarta w cyt. wyroku nie jest wiążąca w niniejszej sprawie, to ewentualne wznowienie postępowania sądowego również nie powinno mieć znaczenia. Ponadto odmowa wszczęcia postępowania nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, w przypadku zmiany stanu prawnego możliwe jest, w ocenie Kolegium, wydanie rozstrzygnięcia odmiennego. A.K., M.T., U.T. i L.W., reprezentowani przez r.pr. M.A. złożyli skargę, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie nr [...] dnia [...] lutego 2013r., którym to postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie nr [...] , z dnia [...] października 2012r., orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] września 1974r, na mocy której doszło do sprzedaży na rzecz dotychczasowego najemcy lokalu mieszkalnego nr [...] , położonego w W. , przy ul. [...] . Zaskarżonemu postanowieniu zarzucali naruszenie : 1. art. 6, 7, 9 i 11 kpa poprzez niewyjaśnienie kwestii legitymacji A.K., M.T., U.T., L.W. i oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2398/11, w sytuacji gdy ocena prawna zawarta w ww. uzasadnieniu nie ma mocy wiążącej dla rozpatrzenia przedmiotowej kwestii, a organ jest zobligowany do wszechstronnego zbadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, nadto zaś w innym wyroku z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 7/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, iż udział J.B. w prawach i roszczeniach do gruntu nieruchomości przy ul. [...] został zbyty na rzecz I.S.- poprzedniczki prawnej A.K., M.T., U.T., L.W.; 2. art. 124 § 2 kpa i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez niewyjaśnienie stronie motywów rozstrzygnięcia i dowodów na których oparł się organ, jak też dowodów którym organ odmówił wiarygodności, w tym pominięcie mocy dowodowej znajdujących się w aktach umów przelewu oraz złożonych wraz z zawarciem przedmiotowych umów oświadczeń oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2010 r., nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] ; 3. art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niezebranie całego materiału dowodowego oraz brak dokonania oceny dowodów znajdujących w aktach postępowania; 4. art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa poprzez przyjęcie, iż A.K., M.T., U.T., L.W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w nieruchomości przy ul. [...] , w sytuacji, gdy A.K., M.T., U.T., L.W. legitymują się przymiotem strony postępowania wskutek zawarcia umów przelewu praw, które to umowy są ważne, skuteczne i dotyczą wszelkich praw do nieruchomości powstałych także w razie uchylenia orzeczenia dekretowego, nadto istnieje prawomocne orzeczenie administracyjne - ostateczna decyzja z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w której SKO w [...] uznało legitymację ww. osób w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, a dodatkowo niniejsze postępowanie dotyczy roszczeń odszkodowawczych, a nie prawa do uzyskania użytkowania wieczystego gruntu czy też przywróconego prawa własności posadowionego na gruncie budynku; 5. art. 101 kpa poprzez nierozstrzygnięte sprawy zawieszenia postępowania w formie odrębnego postanowienia. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wnosili o: 1. uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia SKO w [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r., 2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący podnosili, że w uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945r. może toczyć się na żądanie byłego właściciela lub jego następcy prawnego, gdyż tak wynika z art. 7 ust. 1 dekretu, i konsekwentnie, uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego wymaga istnienia uprawnienia dotyczącego zarówno gruntu, jak i budynku, ponieważ prawo własności lokalu mieszkalnego jest związane z prawem użytkowania wieczystego części gruntu pod budynkiem. Zdaniem organu, w wyroku z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2398/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając, iż umowy cywilne zawierane w latach 1955 i 1956 pomiędzy I.S., a A.D., J.G. i D.B. były umowami zbycia roszczeń odszkodowawczych i nie mogły wiązać w stosunku do gruntu nieruchomości, zawarł wiążącą ocenę dla organów administracji. Zdaniem skarżących organ w żaden sposób nie wskazał podstawy prawnej dla której był uprawniony do zaniechania, już nie tyle wszechstronnego, ile w ogóle jakiegokolwiek zbadania kwestii legitymacji wnioskodawców w niniejszej sprawie, opierając się jedynie na treści uzasadnienia wspomnianego wyroku. Tymczasem w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że stan związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego ograniczony jest co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. W niniejszej sprawie oznacza to jedynie, iż organ nie jest uprawniony do kwestionowania legitymacji spadkobierców dawnej właścicielki do wszczęcia postępowania nadzorczego co do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości w. położonej przy [...] . W żadnym razie nie oznacza to natomiast, że organ może wyłącznie na tej podstawie, odmówić legitymacji spadkobiercom nabywczyni roszczeń dekretowych w jakiejkolwiek sprawie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, bez poczynienia własnych ustaleń w tej sprawie. Takich ustaleń organ nawet nie próbował dokonywać, zadawalając się przytoczeniem fragmentów wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący wskazywali, że dokonanie wszechstronnych i niezależnych ustaleń w niniejszej sprawie jest tym bardziej konieczne, że w obiegu istnieje inny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 7/12, zawierający diametralnie odmienną ocenę prawną stanu własnościowego nieruchomości przy ul. [...] od tej przyjętej w wyroku z dnia 27 lutego 2012 r. Niedokonanie własnej analizy sprawy w połączeniu z bezkrytycznym powieleniem uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r. zdaniem skarżących doprowadziło w konsekwencji do sytuacji, w której organ bezzasadnie odmówił A.K., M.T., U.T., L.W. przymiotu strony, wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy, jak również z pominięciem wydanych, również przez ten organ orzeczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko zawarte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2015r. I OSK 736/13 a wywody w nim zawarte przyjmuje jako swoje. Należy przypomnieć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że umowy z 1956 r. zostały sporządzone we właściwej formie i objęły całość roszczeń i uprawnień dekretowych służących pierwotnym współwłaścicielom. Działająca imieniem małoletniego J.B. D.B. przelała zatem skutecznie w jego imieniu całość wówczas należących doń uprawnień z tego tytułu, a co więcej, również ewentualnych roszczeń przyszłych. Co prawda stwierdzenia tego wyraźnie nie zawarła w umowie, wszak jej treść (przelanie praw do odszkodowania oraz uprawnień z art. 7, art. 8 i art. 9 dekretu), jak i treść jej oświadczenia z dnia 30 sierpnia 1955 r. (zrzeczenie się pretensji do części nieruchomości na wypadek uchylenia orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r.) pozwalają na ustalenie intencji strony umowy. Tymczasem te właśnie, po myśli art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego, należy badać ustalając treść umowy. Przepis ten stanowi o pierwszeństwie zamiaru i celu stron przed dosłownym brzmieniem umowy. Jeżeli zatem w dacie jej zawarcia zbywcom służyło wyłącznie prawo do odszkodowania, to do tego należało literalnie zawęzić przedmiot umowy. Nie oznacza to jednak ograniczenia zakresu rzeczywistego zbycia, bo przecież strona nie mogła przekazać więcej praw niż posiadała. Tym bardziej, że z tego tytułu otrzymała należność (pokwitowała w treści umowy) i stwierdziła, że żadnych pretensji do gruntu i nabywcy nie będzie rościć również w przyszłości. Zatem nie do obrony jest stanowisko, według, którego nabyte przez I.S. roszczenia nie obejmowały wszelkich roszczeń dekretowych, a jedynie roszczenie o zrekompensowanie strat poniesionych przez właściciela nieruchomości. Ponadto, umowa z dnia [...] września 1956 r. nie wymagała formy aktu notarialnego, gdyż po myśli art. 46 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe jedynie umowa przenosząca własność nieruchomości wymagała takiej formy. Zatem umowa ta nie przenosiła prawa własności, bo zbywca nie był wówczas właścicielem spornej nieruchomości, a przenosiła roszczenia i uprawnienia, które jemu wówczas przysługiwały Organy błędnie przy tym uznały, że w przedmiotowej sprawie zachodzi związanie oceną prawną w trybie art. 170 p.p.s.a. wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012r., sygn. akt I SA/Wa 2398/11. Orzeczenie z dnia 27 lutego 2012 r. zapadło w innej sprawie, a wiążące znaczenie ma tylko co do zasady wyrok zapadły w tej samej sprawie. Natomiast, przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi o związaniu orzeczeniem prawomocnym strony, sądy, organy, a więc reguluje znaczenie erga omnes prawomocnych orzeczeń sądowych. Jednakowoż generalnie znaczenie wiążące ma tylko treść sentencji, zatem niepodzielenie stanowiska zawartego w jego uzasadnieniu, nie narusza tego przepisu. Przyjmując błędnie związanie w trybie art. 170 p.p.s.a. organy nie dokonały zatem samodzielnej analizy sprawy zgodnie z dyspozycją art. 28 kpa. W pierwszej kolejności organy winny ustalić czy istnieje interes prawny po stronie wnioskodawców. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Elementem kwalifikującym podmiot jako stronę postępowania tzn. takiego uczestnika postępowania, który ma pełny zakres uprawnień procesowych i który będzie adresatem decyzji administracyjnej, jest pojęcie interesu prawnego i obowiązku. O tym zaś, czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny czy faktyczny stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. Organy nie dokonały samodzielnej wykładni art. 28 kpa, w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy, czym naruszyły ww. przepis oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Organy nie mają prawa kwestionować wiarygodności i skuteczności umów cywilnoprawnych, mogą jednak oceniać ich treść i wynikające z tych umów konsekwencje dla istnienia (bądź nie) określonych uprawnień strony, które realizowane mogą być na gruncie postępowania administracyjnego, w oparciu o obowiązujące normy prawa materialnego. Organy przez takie działanie naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.), co skutkowało uchyleniem obu postanowień. Organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie zatem samodzielnie ustalić przesłanki z art.28 kpa, przy czym posiłkowo związany będzie wykładnią, zawartą przez Sąd w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.