I SA/Wa 928/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi P. S.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako "k.p.a."), uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku P. S., przyznał świadczenia w formie: 1) zasiłku rodzinnego na dziecko – D. S. (ur. [...] grudnia 2007 r.) od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie; - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016 we wrześniu 2015 r. w wysokości [...] zł jednorazowo; - dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie; 2) zasiłku rodzinnego na dziecko – B. Z. (ur. [...] października 2013 r.) od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie; 3) zasiłku rodzinnego na dziecko – I. Z. (ur. [...] października 2013 r.) od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie, w wyniku wniosku P. S. z dnia 17 lutego 2015 r., Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] przyznał na dziecko – I. Z. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, w okresie od 20 lutego 2015 r. do 28 lutego 2015 r. w wysokości [...] zł i w okresie od 1 marca 2015 r. do 31 października 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Równocześnie, decyzją z tej samej daty o nr [...], organ pierwszej instancji (w wyniku rozpoznania ww. wniosku z dnia 17 lutego 2015 r.) odmówił przyznania na dziecko – B. Z. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz Miasta [...] wskazał, że osoba ubiegająca się o świadczenie nie spełnia warunków do jego przyznania wymienionych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji nr [...], do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], wniosła P. S. podnosząc, iż odmowa przyznania dodatku jest krzywdząca i dyskryminująca jedno z jej dzieci - bliźniąt, zaś kwota [...] zł nie jest w stanie zapewnić niezbędnych potrzeb bytowych dwójce dzieci. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło ww. decyzję Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego stwierdzając, iż jest ona wadliwa. Organ odwoławczy wskazał, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczenia rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 114, dalej jako: u.ś.r.) ustanawia ogólną zasadę prawa osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Konstrukcja art. 8 u.ś.r. oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacane łącznie z zasiłkiem rodzinnym, ale na zasadach i warunkach oraz wysokości przewidzianych w unormowaniach regulujących instytucję poszczególnych dodatków. Są to normy o charakterze przepisów szczególnych, które mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasad ogólnych ustawy. Zgodnie z art. 8 pkt 2 u.ś.r. do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Dodatek ten stanowi wsparcie dla osób, które sprawują osobistą opiekę nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Stosownie natomiast do treści art. 10 ust. 1 u.ś.r. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych, 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis 10 ust. 2 u.ś.r. określa wysokość tego dodatku na kwotę 400 zł miesięcznie, nie rozstrzygając jednocześnie, czy przyznaje się go w tej wysokości na każde dziecko, czy też jest to jeden dodatek. Jak wskazał organ kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wykładnia i stosowanie tej regulacji w sytuacji, gdy ustalany jest dla osoby uprawnionej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w przypadku sprawowania tej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Rozbieżne poglądy sądów administracyjnych odnoszące się do wykładni art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ujednoliciła uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, ONSAiWSA 2015, nr 1, poz. 7. Kolegium podkreśliło, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. W uzasadnieniu powołanej uchwały podkreślono, że konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazuje, że przesłanką przyznania tego dodatku jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu, przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy, ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu, nie można z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu. Sąd stwierdził także, iż nie sposób twierdzić, na podstawie art. 10 ustawy, że w takiej sytuacji należy wybrać jedno z dzieci, na które będzie przysługiwał ten dodatek do zasiłku rodzinnego na to dziecko. Organ odwoławczy wskazał, że wykładnia zaprezentowana w powyższej uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów ma charakter wiążący dla organów administracji, których akty administracyjne podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, w świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz stanu prawnego - wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest w pełni uzasadnione, zaś przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien skoncentrować się na okresie, w jakim przysługiwać będzie przedmiotowe świadczenie oraz jego kwocie. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie wynika wprost w jakiej dacie został złożony przez P. S. kompletny wniosek (wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami) o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego. Dokumenty złożone przez stronę w OPS [...] opatrzone są różnymi datami oraz różnymi prezentatami organu - widnieje na nich data 17 luty 2015 r. oraz 25 luty 2015 r. Dokumenty są przy tym poukładane w aktach sprawy w sposób uniemożliwiający ustalenie chronologii przedkładanych przez stronę pism. Zatem, jak wskazało Kolegium, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę wniosku strony. Z pełnym i prawidłowym ustaleniem tych okoliczności wiąże się bowiem okres oraz kwota przyznawanego świadczenia (wynikające m.in. z art. 24 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniosła P. S. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Kolegium nie zajęło merytorycznego stanowiska w sprawie przekazując ją do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Stwierdziła również, że przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego tylko na jednego syna – I. Z. jest krzywdzące i dyskryminujące drugiego syna – B. Z., na którego otrzymała decyzję odmowną. W ocenie skarżącej, nieusprawiedliwiona jest sytuacja, w której osoba uprawniona przebywająca na urlopie wychowawczym na dwójkę dzieci otrzymuje tę samą kwotę dodatku co osoba uprawniona będąca na urlopie wychowawczym z jednym dzieckiem. Następnie wyjaśniła, że jej sytuacja materialna jest trudna a przyznane świadczenia nie wystarczają na pokrycie potrzeb związanych z wychowaniem kilkorga dzieci. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Podstawę uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. stanowiła błędna wykładnia przepisów art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 114) sprowadzająca się do przyjęcia, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje osobie uprawnionej w wysokości stałej niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Ponadto, Kolegium zarzuciło organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania. I tak, słusznie organ odwoławczy wskazał, że kwestia wykładni ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych została rozstrzygnięta w dniu 26 czerwca 2014 r. uchwałą Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OPS 15/13 i dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w tej uchwale dopóty sądy administracyjne obowiązane są ją respektować, zaś w sposób pośredni wykładania ta wiąże także organy administracji, których akty administracyjne podlegają kontroli sądowej. Dla porządku Sąd przypomni, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów o treści: "Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci." Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia sprowadza się w istocie do wskazania, że dodatek ten jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, zaś wydłużenie okresu pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu nie dotyczy przesłanki do przyznania tego dodatku, a jedynie określenia okresu jego przysługiwania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że "Jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i jeżeli każde z tych dzieci pozostaje pod jej faktyczną opieką, a na każde z nich przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z tych zasiłków przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, co wynika z art. 10 ust. 1 ustawy. Skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego, skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie, ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy. Analiza przepisów dotyczących poszczególnych dodatków do zasiłku rodzinnego (art. 9 – 15 ustawy) nie przemawia przeciwko przyjętemu stanowisku. To, że co do dodatku z tytułu urodzenia dziecka (art. 9 ust. 4) uregulowana została kwestia, iż w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek przysługuje na każde dziecko, oznacza tylko tyle, że kwestia ta została uregulowana wprost, co usuwa możliwość powstania wątpliwości interpretacyjnych. Nie stanowi to jednak podstawy do wnioskowania a contrario, że skoro takiego przepisu nie ma w art. 10 ustawy, to dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci". Powyższa uchwała niewątpliwie znajduje w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd orzekający w tej sprawie nie podzielił jednak stanowiska organu odwoławczego co do konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z akt administracyjnych wynika bezspornie, że skarżąca podczas porodu w dniu [...] października 2013 r. urodziła dwójkę dzieci: B. Z. oraz I. Z. Również w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] przyznająca zasiłek rodzinny na każde z dzieci skarżącej, tj. B. Z. oraz I. Z. (pkt 2 i 3 decyzji). Z zaświadczenia z dnia [...] lutego 2015 r. wystawionego przez [...] sp. z o.o. wynika również, że skarżąca przebywa na urlopie wychowawczym od dnia 20 lutego 2015 r. do dnia 19 lutego 2017 r. Jest to zatem okres przez jaki skarżąca spełnia przesłankę "przebywania na urlopie wychowawczym", wynikającą z art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie, z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej, który wpłynął do organu w dniu 17 lutego 2015 r. Z tą datą (wraz z wnioskiem) wpłynęły do organu dokumenty oznaczone w aktach administracyjnych sprawy jako załączniki nr 5a do 5f. Pozostałe dokumenty wpłynęły do organu w dacie 25 lutego 2015 r. (oznaczone w aktach administracyjnych sprawy jako załączniki od nr 6 do 9). W oparciu o powyższy materiał dokumentacyjny Burmistrz Miasta [...] wydał w dacie [...] lutego 2015 r. dwie decyzje. Decyzją nr [...] przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego na I. Z., tj. z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, w okresie od 20 lutego 2015 r. do 28 lutego 2015 r. w wysokości [...] zł i w okresie od 1 marca 2015 r. do 31 października 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Natomiast, decyzją o nr [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z ww. tytułu na B. Z. Jak wynika z uzasadnień decyzji, obie zostały wydane w wyniku wniosku skarżącej z dnia 17 lutego 2015 r. W konsekwencji powyższego, Sąd zauważa, że działanie Kolegium polegające na przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z tej to tylko przyczyny, że wniosek z dnia 17 lutego 2015 r. został skompletowany dokumentami, które wpłynęły do organu w dniu 25 lutego 2015 r. oraz, że brak jest (w ocenie Kolegium) chronologii w aktach administracyjnych - narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu wskazania wymaga, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana zaskarżona decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym w odniesieniu do pierwszej z wymienionych przesłanek chodzi wyłącznie o istotne (a nie jakiekolwiek) naruszenie norm prawa procesowego, a więc sytuację gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadził ale uczynił to w taki sposób, że pozostały niewyjaśnione nadal te elementy stanu faktycznego , których ustalenie warunkuje zgodne z prawem zastosowanie norm prawa materialnego, bądź w toku rozpoznawania sprawy w sposób rażący naruszył przepisy procesowe. Innymi słowy wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można rozpoznać jej co do istoty. Jak podkreśla się w orzecznictwie żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, a wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna (por. wyroki NSA: z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2396/12; z 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 39/12). Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, Kolegium uchyliło się od wydania decyzji reformatoryjnej, czym naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwość zaś ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, wydanego w niniejszej sprawie. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku