I SA/Wa 928/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) sędzia WSA Monika Sawa Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 15 lutego 2023 r. nr KR II R 68/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz P. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 15 lutego 2023 r., nr KR II R 68/22, Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja"), działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795, ze zm., dalej również jako "ustawa"), oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako "k.p.a."), stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 1 grudnia 2015 r., nr 661/GK/DW/2015 w całości. Komisja wydała zaskarżoną decyzję w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], stanowiąca dawną nieruchomość hipoteczną "Przedmieście [...] nr [...]", rej. hip. [...], oznaczona aktualnie jako działka nr [...] z obrębu [...] (działka zabudowana budynkiem mieszkalnym) oraz nr [...] -cz. z obrębu [...] (droga publiczna), znajdowała się na terenie działania dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z 31 sierpnia 1948 r., nr [...] tytuł własności nieruchomości warszawskiej uregulowany był jawnym wpisem na rzecz R. M., na mocy aktu kupna z 24 sierpnia 1926 r. za nr 9 oraz aktu kupna z 2 lipca 1927 r. za nr [...]. Obecnie nieruchomość warszawska stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy. Wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej został złożony w dniu 29 września 1949 r. przez dawną właścicielkę R. M.. Orzeczeniem administracyjnym z 19 sierpnia 1950 r. nr L.Dz. [...], Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie (dalej również jako "Prezydium") odmówiło R. M. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], oznaczonej jako Przedmieście [...] nr [...] rej. Hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Spadek po R. M., zmarłej [...] czerwca 1992 r., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w Warszawie z 15 listopada 1993 r., sygn. akt II Ns 601/93 – nabyła jej wnuczka E. G. w całości. Z kolei, spadek po E. G., zmarłej [...] lutego 2000 r., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w Warszawie z 15 lutego 2001 r., sygn. akt II Ns 1548/00 – nabył jej mąż L. G. w całości. Natomiast spadek po L. G., zmarłym [...] lutego 2009 r., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w Warszawie z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II Ns 132/10 – nabyła jego córka K. G. w całości. Umową sprzedaży z 25 października 2012 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego przez A. K. - notariusza w Warszawie, za rep. A Nr [...], K.R. G.-B. sprzedała K. H.S. spadek po L. G., w skład którego wchodziły m.in. prawa i roszczenia w zakresie nieruchomości położonej przy ulicy [...] w Warszawie w dzielnicy [...]. Umową sprzedaży z 13 września 2013 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego przez M.L. - notariusza w Warszawie, za rep. A Nr [...], K. H. S. sprzedała M. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, spadek po L. G. Z kolei, umową sprzedaży z 22 listopada 2013 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego przez W. W. - notariusza w Warszawie, za rep. A Nr [...], M. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, sprzedała P. B. spadek po L. G. Pismem z 10 stycznia 2014 r. P. B. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również jako "SKO") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa z 19 sierpnia 1950 r. Decyzją z 12 sierpnia 2015 r., nr KO C/298/Go/14, SKO stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 19 sierpnia 1950 r. Pismem z 12 października 2015 r. P. B. wniósł o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...]. Decyzją z 1 grudnia 2015 r., nr 661/GK/DW/2015 (dalej również jako "decyzja reprywatyzacyjna"), Prezydent, po rozpatrzeniu wniosku złożonego 29 września 1949 r. przez dawną właścicielkę nieruchomości warszawskiej R. M. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] oznaczonej jako Przedmieście [...] A nr [...] rej. Hip. [...], orzekł m.in.: I. ustanowić na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego o powierzchni 539 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] na rzecz P. B. w całości; II. ustalić czynsz symboliczny w kwocie 539,00 zł z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt I decyzji; III. odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni 33 m2 stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], znajdującego się w pasie drogowym ulicy [...] (droga gminna). Postanowieniem z 5 października 2022 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze o sygn. akt KR II R 68/22 w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy dotyczącej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Pismem z tego samego dnia Komisja zawiadomiła zainteresowane strony o wszczęciu postępowania rozpoznawczego. Zawiadomienie o wszczęciu ww. postępowania zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 7 grudnia 2022 r. W dniu 6 lutego 2023 r. Społeczna Rada przy Komisji wydała opinię w przedmiocie decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy. Zaskarżoną decyzją z 15 lutego 2023 r., nr KR II R 68/22, Komisja uznała, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka determinująca konieczność stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzującej Prezydenta m.st. Warszawy, wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Komisji, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej na rzecz Skarżącego rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Komisja wyjaśniła, że roszczenia dekretowe przysługujące dawnej właścicielce nieruchomości warszawskiej, czyli R. M., były przedmiotem umowy zbycia spadku. Jak wskazała następnie Komisja, na tej podstawie Prezydent m.st. Warszawy niesłusznie uznał ostatecznego nabywcę roszczeń dekretowych, czyli P. B., za następcę prawnego właścicielki hipotecznej nieruchomości warszawskiej, a więc za stronę postępowania dekretowego, pomimo że nie posiadał on w tym zakresie interesu prawnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania, Komisja uznała decyzję Prezydenta nr 661/GK/DW/2015 z 1 grudnia 2015 r., za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Komisji, nabywca roszczeń dekretowych nie ma interesu prawnego w postępowaniu reprywatyzacyjnym i nie powinien być stroną takiego postępowania. Komisja powołała się w tym zakresie na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych 29 sierpnia 2022 r. w sprawie sygn. I OSK 2034/20 i I OSK 2875/20. Komisja wskazała na stanowisko NSA zawarte w powyższych wyrokach, zgodnie z którym przepisy dekretu warszawskiego nie normują skutków prawnych nabycia praw określonych w tym dekrecie przez osoby, które zawarły takie umowy (umowy nabycia udziałów w prawach i roszczeniach wynikających z art. 7 ust. 1 dekretu). Przedmiotem tych umów nie jest bowiem prawo własności gruntu nieruchomości warszawskiej, skoro według art. 1 powołanego dekretu, wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy. Skutki prawne wspomnianych wyżej umów w sferze podmiotowej dla wydania decyzji na podstawie dekretu o przyznaniu praw określonych w tym dekrecie należy zatem ocenić przez pryzmat przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przez pryzmat art. 28 k.p.a., w którym przymiot strony postępowania administracyjnego został oparty przez ustawodawcę na przysługiwaniu interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy to postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy dekretu nie kreują normy materialnoprawnej przypisującej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie. Takiej normy materialnoprawnej, mającej zastosowanie do dekretu, nie kreują także inne akty prawne. Norma taka nie wynika również z przepisów prawa cywilnego. Sama bowiem podstawa cywilnoprawna zawarcia takiej umowy - w kontekście przedstawionej powyżej analizy - nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu. Umowa taka nie może bowiem modyfikować ustawowo określonego podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w dekrecie, skoro zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy. Przedmiot omawianej umowy nie mieści się również w wartościach chronionych dekretem i w celu, któremu ten dekret służył. Skoro bowiem ustawodawca zadeklarował w dekrecie zrekompensowanie właścicielom gruntów warszawskich pozbawienie ich prawa własności przyznaniem praw określonych w powołanym dekrecie, to podmioty tego uprawnienia nie mogą w wyniku własnej woli zmienić woli prawodawcy i wskazać innego adresata tego uprawnienia. Jak podkreśliła Komisja, NSA stwierdził w powyższych orzeczeniach, że uznanie umów przenoszących roszczenia dekretowe za skuteczną podstawę, w rozumieniu prawa administracyjnego, do przyznania praw powołaną decyzją osobom wskazanym w tych umowach, jako nabywcom praw i roszczeń, stanowiło zatem rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu, określającego podmiotowy zakres przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. także w powiązaniu z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy. Analizując wyżej opisane wyroki, Komisja doszła do przekonania, iż przedstawione w nich wywody są stanowcze, logiczne i wewnętrznie niesprzeczne. Korespondują one także z dotychczasowym ogólnym dorobkiem doktryny i orzecznictwa (wyroki NSA z 7 lutego 2023 r. w sprawach o sygnaturze I OSK 1180/21, I OSK 1444/21, I OSK 1363/21, I OSK 1170/21), co potwierdza uchwała NSA z 30 czerwca 2022 r. (sygn. akt I OPS 1/22). W zakresie innych naruszeń Komisja wskazała, że Prezydent m.st. Warszawy nie miał kompetencji do określenia warunków zawarcia przyszłej umowy notarialnej w decyzji administracyjnej dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], czego dokonał w pkt VII, IX, X oraz XII ww. decyzji. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Komisji, wydana przez Prezydenta decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż doszło do rażącego naruszenia art. 6 k.p.a. Niezależnie od powyżej wskazanych naruszeń przepisów prawa, analiza zgromadzonych materiałów w sprawie wskazuje, zdaniem Komisji, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości i skuteczności zawartej umowy sprzedaży spadku po L. G., w którego skład wchodziły wyłącznie roszczenia do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Zgromadzony w toku postępowania rozpoznawczego materiał dowodowy wskazuje, jak wyjaśniła dalej Komisji, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po L. G. wydane zostało w oparciu o zapewnienie spadkowe, które nie jest zgodne ze stanem faktycznym, a złożone przez córkę spadkodawcy K. G. na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r., która wskazała, że "zmarły nie zostawił testamentu". Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, istnieją dwa testamenty w formie aktu notarialnego, zawarte w tym samym dniu i zawierają zbliżoną treść, a wynika z nich jednoznacznie, że zarówno jej matka jak i ojciec - wydziedziczają K. G. P. B. co prawda legitymował się postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku oraz umowami nabycia spadku, jednakże jak podniosła Komisja, nie przysługiwały mu żadne roszczenia do przedmiotowej nieruchomości, ponieważ, mimo zawartej umowy – nigdy skutecznie nie nabył spadku po L. G. Nie mógł on zatem wejść w sytuację prawną zmarłego następcy prawnego po dawnej właścicielce nieruchomości hipotecznej. Niezbadanie tej okoliczności przez Prezydenta w sposób wyczerpujący miało istotny wpływ, zdaniem Komisji, na treść decyzji reprywatyzacyjnej. Komisja przyznała jednak, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji w sprawie nie zapadło prawomocne orzeczenie w postępowaniu o uchylenie lub zmianę stwierdzenia nabycia spadku po L.G. Jednocześnie Komisja uznała, że nie mamy do czynienia z tzw. nieodwracalnymi skutkami prawnymi decyzji reprywatyzacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nadal stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komisji wywiódł P. B. (dalej również jako "Skarżący"), reprezentowany przez adwokat A. U., podnosząc w niej następujące zarzuty: 1) naruszenia przepisu art. 29 ust. i pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. 2017 r. poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 1 grudnia 2015 r., nr 661/GK/DW/2015, w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonego przy ul. [...] w Warszawie, wskutek błędnego uznania przez Komisję, iż w postępowaniu administracyjnym przed Prezydentem m. st. Warszawy, prowadzonym na podstawie art. 7 i ust. 1 i 2 dekretu, o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (prawa własności czasowej) Skarżącemu nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w konsekwencji Prezydent m.st. Warszawy nie mógł przyznać na rzecz Skarżącego prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy P. B. przysługiwał interes prawny do bycia stroną w w/w postępowaniu administracyjnym, bowiem P. B. wskutek zawarcia umów w przedmiocie nabycia spadku wstąpił w ogół praw i obowiązków po dotychczasowych właścicielach nieruchomości, a które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; 2) naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że art. 7 dekretu kreuje prawo podmiotowe o charakterze administracyjnoprawnym, nie zaś roszczenie cywilnoprawne typowe dla aktu prawnego z zakresu prawa prywatnego, w sytuacji gdy roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ma charakter cywilnoprawny; 3) naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię oraz bezpodstawne przyjęcie, że nabywca roszczeń nie ma interesu prawnego w postępowaniu reprywatyzacyjnym i nie powinien być stroną postępowania w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w sytuacji gdy interes prawny nabywcy roszczeń wynika w szczególności art. 7 ust. 1 i 2 dekretu; 4) naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie w sytuacji, gdy z przepisu tego wprost wynika, że w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, jak również brak jest przeszkód do zastosowania wskazanej regulacji w przedmiotowej sprawie, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; 5) naruszenie art. 365 § 1 k.p.c. poprzez błędne uznanie, iż wątpliwości co do skutecznego spadkobrania dla K. G., tym bardziej dla P. B. nie uzasadniało przyznania Skarżącemu statusu strony postępowania dekretowego, w sytuacji gdy na dzień wydania decyzji przez Komisję postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po L. L. G. przez córkę K. G., w całości, nie zostało uchylone, ani zmienione, a tym samym pozostaje wiążące; 6) naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. ustawy o Komisji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 1 grudnia 2015 r., nr 661/GK/DW/2015, wskutek błędnego uznania przez Komisję, iż Prezydent m.st. Warszawy nie mając kompetencji wynikających z art. 6 k.p.a. ani podstaw w przepisach prawa materialnego ukształtował w sposób władczy elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego; 7) naruszenie art. 2, 7 i 64 ust. 1-3 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nieuzasadnione niezastosowanie tych regulacji oraz usunięcie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 1 grudnia 2015 r., nr 661/GK/DW/2015 w sytuacji, gdy decyzja ta potwierdza nabycie przez jej beneficjenta praw do przedmiotowej nieruchomości, jak również została wydana z uwzględnieniem zasad obowiązujących w europejskim państwie prawa oraz porządku prawnego wynikającego z Konstytucji, co skutkowało pozbawieniem przez mojego mocodawcę praw przez niego nabytych tj. realizacji ekspektatywy ustanowienia użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o oddalenie skargi. Po rozpatrzeniu wniosku Miłośników Krajobrazu – Stowarzyszenia Właścicieli Lokali w Warszawie, postanowieniem z 23 kwietnia 2024 r., Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania [...] w Warszawie. W trakcie rozprawy w dniu 26 kwietnia 2024 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Miasta st. Warszawy, podobnie jak przedstawiciel uczestnika postępowania [...] w Warszawie, wnieśli o oddalenie skargi. Także w trakcie rozprawy Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuścić uzupełniający dowód z dokumentu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-[...] w Warszawie z 23 maja 2023 r., sygn. akt II Ns [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając niniejszą sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Komisji narusza obowiązujące przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wskazać przede wszystkim należy, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji Komisji stanowiły przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Ustawa ta ma na celu usuwanie skutków prawnych decyzji dotyczących nieruchomości dekretowych wydanych z naruszeniem prawa. Zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że Komisja powinna ocenić decyzję reprywatyzacyjną pod kątem ewentualnych naruszeń prawa przy jej wydawaniu. Ustawodawca przyznał Komisji m.in. prawo do orzekania o niezgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych czy stwierdzania ich nieważności. Komisja jest bowiem organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (art. 3 pkt 3 ustawy). Przy czym pamiętać należy, że postępowanie przed Komisją jest nadzwyczajnym postępowaniem kontrolnym (nadzorczym), a przepisy tej ustawy stanowią lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił więc Komisję jako organ specjalny do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych w oparciu o przepisy dekretu, a w art. 30 zawarł przepisy określające przesłanki wadliwości decyzji dekretowych. Część z tych przesłanek, jako że zostały recypowane wprost z k.p.a., stanowi zespół norm stosowanych dotychczas przez organy nadzoru na zasadach ogólnych w stosunku do każdej decyzji administracyjnej wydawanej pod rządami przepisów k.p.a. (art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., a art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy odpowiada art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Przepis art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Z kolei w art. 30 ust. 1 pkt 1-8 ustawy wskazano przesłanki pozwalające na wydanie przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, w tym przesłankę gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4). W niniejszej sprawie Komisja, jako podstawę rozstrzygnięcia, wskazała m.in. art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 (zakres stosowania przepisów k.p.a.) ustawy. Na tej podstawie Komisja stwierdziła nieważność decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta. Zasadniczym powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez Komisję, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana w sytuacji, gdy prawa i roszczenia dekretowe dawnej właścicielki nieruchomości warszawskiej R. M. nie mogły stanowić przedmiotu umowy zbycia. W konsekwencji tego stanowiska Komisja uznała, że Skarżący jako nabywca wierzytelności dekretowych po R. M. nie ma interesu prawnego w postępowaniu reprywatyzacyjnym i nie powinien być stroną takiego postępowania, w czym Komisja upatruje rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Zdaniem Sądu, Komisja błędnie jednak wywiodła, że decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta m.st. Warszawy obarczona jest wadą kwalifikowaną, skutkującą koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem z mocą wsteczną (ex tunc) poprzez stwierdzenie jej nieważności. Wskazana bowiem przez Komisję przyczyna nieważności decyzji reprywatyzacyjnej nie potwierdziła się. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Komisji, Sąd stwierdza przede wszystkim, że została ona wydana w trybie nadzwyczajnym (w ramach ekstraordynaryjnego trybu procedowania samej Komisji) dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029). Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09). A zatem, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 k.p.a. nie jest "trzecią" instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji prawidłowości ustaleń faktycznych czy też wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in.: w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, oraz z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16. Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1114/21, wskazał, że: "Ugruntowane jest natomiast zapatrywanie, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych wariantów wykładni danego przepisu. Tym samym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze. W konsekwencji, podstawą stwierdzenia nieważności nie może być także, w przypadku możliwych wariantów wykładni danego przepisu, odmienna wykładnia prawa dokonana w uchwale Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego, różna od wariantu wykładni przyjętej w kontrolowanej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996/3, s. 109, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., I OSK 1024/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 423/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl)." Ustosunkowując się zatem do podniesionej przez Komisję kwestii braku legitymacji nabywców wierzytelności dekretowych (ich statusu jako strony) w postępowaniach o ustanowienie, na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, prawa użytkowania wieczystego, Sąd w składzie orzekającym wskazuję – nie kwestionując stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyrokach z 29 sierpnia 2022 r. (sygn. I OSK 707/20, I OSK 1717/20, I OSK 2034/20, I OSK 2875/20) – że w sytuacji prawnej istniejącej w dacie wydania kontrolowanej decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy z 1 grudnia 2015 r., nr 661/GK/DW/2015, nie było rozbieżności orzeczniczych, jak i doktrynalnych, co do statusu nabywców praw i roszczeń dekretowych w tego rodzaju postępowaniach. Należy zauważyć, że już w latach 50. XX wieku Sąd Najwyższy zaakceptował praktykę obrotu przewidzianymi w dekrecie prawami i roszczeniami, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 1 marca 2003 r. (sygn. III CZP 6/03), w której poddano analizie charakter uprawnienia przewidzianego w art. 7 dekretu, przywołując w tym kontekście wyrok Sądu Najwyższego z 16 stycznia 1952 r. (sygn. C 650/50). Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż jest to prawo majątkowe, dziedziczne i zbywalne. Ukształtowane następnie przez wiele lat orzecznictwo sądowe akceptowało singularnych nabywców praw i roszczeń dekretowych jako strony w postępowaniach administracyjnych toczących się w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (por. chociażby wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/9922; 22 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1788/02; 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 220/09; 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1893/11; 8 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1322/13; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2214/16 oraz 7 marca 2019 r., sygn. I OSK 1772/18, a ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyrokach z: 23 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1811/11; z 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 489/11 oraz z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 959/19). To, że przewidziane w dekrecie uprawnienie do uzyskania przez byłego właściciela, prawa użytkowania wieczystego (pierwotnie wieczystej dzierżawy, zastąpionej następnie prawem własności czasowej) ma charakter prawa majątkowego, dziedzicznego i zbywalnego było także powszechnie akceptowane w doktrynie (np. M. Gdesz, 1.5. Przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (prawo zabudowy) [w:] Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2012; H. C., R. M. S., K. S., [...]. Legitymacja czynna [w:] H. C., R. M. S., K. S., Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Warszawa 2013; Ł. B., IV. Ogólne problemy reprywatyzacji w świetle polskiego ustawodawstwa i praktyki 2. Tryb dochodzenia roszczeń [w:] Reprywatyzacja na przykładzie gruntów warszawskich, Warszawa 2015). Nie budziło to również wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, czemu dał on wyraz m.in. w uzasadnieniu wyroku z 19 lipca 2016 r. (sygn. KP 3/15), gdzie odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie jak też doktrynie zauważał: "Nie ulega wątpliwości, że prawo przyznane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu ma charakter majątkowy. O tym, że ustawodawca nie traktuje tego prawa jako ściśle związanego z osobą "dotychczasowego właściciela", bezpośrednio dotkniętego wywłaszczeniem, świadczy przyznanie uprawnienia jego "następcom prawnym", co znaczy, że prawo to jest zarówno dziedziczne, jak i zbywalne". Powyższe wskazuje na to, że skoro przed 2022 r. nie było rozbieżności w wykładni treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a., to nie można przyjąć, jak uczyniła to Komisja – opierając się jedynie na wskazanych orzeczeniach NSA z 2022 r. – że wydając w 2015 r. decyzję reprywatyzacyjną Prezydent rażąco naruszył prawo. Istotne w realiach niniejszej sprawy jest bowiem to, że nawet ewentualnie zarysowana rozbieżność wykładni danego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie może skutkować przyjęciem, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wobec tego, że stwierdzenie nieważności decyzji mogą powodować jedynie najcięższego kalibru jej wady w orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 902/09, wyrok NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 372/10). Wobec tego, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zagadnienie odmiennej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w szczególności pojęcia "prawnego następcy właściciela", ukształtowanej kilka lat po wydaniu kontrolowanej decyzji nie może być postrzegana w kategoriach oczywistego, "widocznego na pierwszy rzut oka" naruszenia prawa, czy działania wbrew nakazowi bądź zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa. Trudno bowiem skutecznie zarzucić Prezydentowi, że w 2015 r. wydając decyzję reprywatyzacją rażąco zignorował zarówno treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a., jak i powszechnie wówczas przyjęty sposób rozumienia tychże przepisów prawa. W sprawach z zakresu gruntów warszawskich Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie bowiem podnosił, że takie, a nie inne rozumienie przepisu prawa nie może być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 661/19, 23 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3186/19). I choć w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23, stwierdzono, że: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu.", a Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest uchwałą tą związany, to jednak należy pamiętać, że przedmiotowa uchwała nie skutkuje automatycznym przyjęciem poglądu, że dotychczas wydane decyzje na rzecz nabywców praw i roszczeń z dekretu rażąco naruszają przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Wszak uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23, obowiązuję na przyszłość – do współcześnie rozpatrywanych wniosków o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Uwagę trzeba zwrócić również i na to, że w uzasadnieniu uchwały I OPS 1/23 – w przeciwieństwie do sierpniowych orzeczeń NSA z 2022 r. – nie zawarto poglądu o tym, że przyznanie praw strony osobie wskazanej w umowie nabycia wierzytelności dekretowych, jako nabywcy tychże praw i roszczeń, stanowiło rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jedynie do przekonania, że w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu umowa nabycia wierzytelności dekretowej nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego w postępowaniu administracyjnym. Umowa ta kształtuje bowiem stosunki prawne pomiędzy jej stronami poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, wydaniem stosownej decyzji. Majątkowy charakter wierzytelności dekretowej określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie został jednak przez NSA zakwestionowany. Wierzytelność ta, w powołanym art. 7 ust. 1 i 2, doznaje jednak podmiotowego ograniczenia w postępowaniu administracyjnym służącym wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej tylko byłemu właścicielowi, jako dotkniętemu skutkami dekretu warszawskiego. Jest to zatem kolejna – zdaniem Sądu – istotna okoliczność, którą należy uwzględnić przy ocenie zasadności kwalifikacji przez Komisje decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta jako dotkniętej wadą nieważności. Trzeba przy tym wskazać, że od pewnego czasu w orzecznictwie sądowym pojawiła się tendencja do stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i utrwalenia praw nabytych z decyzji ostatecznej. Ta tendencja została uwidoczniona w poglądach Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Trybunał podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji. Trybunał wskazał, że tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego. Precyzując pojęcie "szczególnych okoliczności", Trybunał stwierdził, że obejmują one sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. Trybunał podkreślił też, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości. Zdaniem Sądu, przyjęta przez Komisję optyka postrzegania kwestii zmiany sposobu wykładni art. 7 dekretu przy ocenie decyzji reprywatyzacyjnych wydanych w przeszłości (przed ową zmianą), w efekcie prowadziłaby do destabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i naruszenia praw nabytych z decyzji ostatecznej, co z pewnością nie leży w interesie publicznym. Godziłoby to również w konstytucyjny standard wyrażający się w zasadach zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych. Odnosząc się w dalszej kolejności do – jak to ujęła Komisja – elementów cywilnoprawnych w decyzji reprywatyzacyjnej – wyjaśnić należy, że rozstrzygnięcie decyzji wydawanej w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu winno zawierać orzeczenie w przedmiocie przyznania (odmowy przyznania) konkretnym osobom prawa użytkowania wieczystego do konkretnej nieruchomości oraz ustalające czynsz symboliczny w przypadku decyzji pozytywnej dla strony (tego dotyczą punkty I i II decyzji reprywatyzacyjnej). Granice sprawy dekretowej i jej przedmiot odnoszą się do wymienionych wyżej zagadnień (przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ustalenia czynszu symbolicznego z tego tytułu). Ustalając przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego prowadzonej w trybie art. 7 dekretu trzeba bowiem odwołać się do przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną wniosku dekretowego. Z przepisów art. 7 ust. 1-3 dekretu wynika, że realizacja roszczeń dekretowych ma charakter dwustopniowy. W pierwszym etapie Prezydent m.st. Warszawy w trybie postępowania administracyjnego orzeka w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania, co do zasady, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej. Ocenie w tym postępowaniu podlegają następujące kwestie: 1) czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) został wniesiony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę; 2) czy wniosek złożyły osoby uprawnione – jeżeli chodzi o osoby fizyczne, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące; 3) czy korzystanie z gruntu przez osobę fizyczną, dotychczasowego właściciela (jego następcę prawnego), da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania; 4) czy stan geodezyjno-prawny gruntu stoi na przeszkodzie w uwzględnieniu wniosku dekretowego. Jeżeli wniosek dekretowy jest zasadny, wówczas ostateczna decyzja orzekająca o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości i ustalająca z tego tytułu czynsz symboliczny kończy sprawę administracyjną. W takim przypadku realizacja roszczeń dekretowych przechodzi do drugiego etapu. W tej fazie dochodzi do określenia konkretnych warunków zawarcia w formie aktu notarialnego umowy cywilnoprawnej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Natomiast punkty VII, IX, X i XII decyzji reprywatyzacyjnej zawierając stwierdzenia o tym, że ostateczna decyzja stanowić będzie podstawę do zawarcia umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego oraz o terminie jej zawarcia; o korzystaniu z nieruchomości w sposób, zgodny z miejscowym planem zagospodarowania w przypadku jego uchwalenia; o możliwości rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste przed upływem terminu, jeżeli użytkownik wieczysty nie przestrzega warunków określonych; oraz o stosowaniu do umowy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kodeksu cywilnego w zakresie nie uregulowanym w decyzji, czyli nie związane z istotą sprawy dekretowej. Sąd stanął na stanowisku, że tego rodzaju stwierdzenia nie należą do osnowy decyzji wydawanej w trybie przepisu art. 7 dekretu. Nie jest to też warunek dodatkowy decyzji (zawieszający lub rozwiązujący) kreujący moment jej obowiązywania lub utraty mocy obowiązującej. Nie jest to nałożony na strony przez organ administracji publicznej dodatkowy obowiązek, ponieważ dotyczy on kwestii zawarcia przyszłej umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu, a nie samej decyzji dekretowej. Zdaniem Sądu, stwierdzenia dotyczące przyszłego podpisania aktu notarialnego wykonującego decyzję reprywatyzacyjną stanowią wypowiedzi Prezydenta podjęte poza granicami sprawy dekretowej i w tym sensie zbędne z punktu widzenia tej sprawy administracyjnej (prawnie irrelewantna). Nie jest to element rozstrzygnięcia decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, ponieważ nie jest to władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej rozstrzygającego w formie decyzji administracyjnej sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Posłużenie się bowiem przez Prezydenta w decyzji reprywatyzacyjnej zwrotem "stwierdzam, że:" – właściwym dla wypowiedzi o charakterze opisowym, w odróżnieniu od typowego dla konstytutywnego aktu kreującego administracyjnoprawny stosunek sformułowania "orzekam", świadczy o tym, że punkty IV-XII decyzji reprywatyzacyjnej zawierają wypowiedź organu w istocie o charakterze informacyjnym, której trudno przypisać znaczenie dyspozytywne. Skoro zatem stwierdzenia zawarte w punkach IV-XII decyzji reprywatyzacyjnej, nie tworzą rozstrzygnięcia decyzji, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., to nie wiążą Prezydenta jako organu administracji publicznej załatwiającego sprawę administracyjną na mocy art. 110 k.p.a. Wobec czego w zakresie przedmiotowych stwierdzeń decyzja reprywatyzacyjna w punkcie IV-XII nie uzyskuje cechy ostateczności i wykonalności (art. 16 § 1 i art. 130 § 1 k.p.a.). W tym zakresie decyzja reprywatyzacyjna nie korzysta również z domniemania prawidłowości decyzji, oraz powagi rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata). W konkluzji dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że zaprezentowana przez Prezydenta w decyzji reprywatyzacyjnej praktyka jest co prawda nieprawidłowa, nie nosi jednak cech kwalifikowanego naruszenia prawa (art. 156 k.p.a.). Ponadto, sama waga wskazanych przez Komisję naruszeń w tym zakresie jest znikoma, skoro do chwili obecnej nie została jeszcze zawarta umowa, będąca następstwem wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Reasumując Sąd uznał, że Komisja, wydając zaskarżoną decyzję, naruszyła przepisy art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi w tym zakresie za uzasadnione, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości. Końcowo Sąd stwierdza, że na skutek podjętej przez prokuratora inicjatywy Sąd Rejonowy dla [...] w Warszawie wydał postanowienie (prawomocne od dnia 31 maja 2023 r.) z 23 maja 2023 r., w sprawie o sygn. akt II Ns 102/22, na mocy którego zmienił postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w Warszawie II Wydział Cywilny z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II Ns 132/10 o stwierdzeniu nabycia spadku po L. G. w ten sposób, że stwierdził, że spadek po L. G. zmarłym w dniu [...] lutego 2009 r. w Warszawie, ostatnio stale zamieszkałym w Warszawie przy ul. [...] m. [...], na podstawie testamentu notarialnego sporządzonego w dniu 14 grudnia 1998 r. przed notariuszem w Warszawie L. K., za nr rep. A nr [...] z dobrodziejstwem inwentarza nabyły wnuczki: Inez E. G., córka M. i K. oraz K. G., córka M. i K. - po 14 (jednej drugiej) części spadku każda z nich. Oznacza to, że K. G. nigdy nie nabyła spadku po swoim ojcu – L. G. Co prawda organ administracji publicznej, jak również sąd administracyjny jest związany, na mocy art. 365 § 1 k.p.c., ustaleniami prawnymi wynikającymi z prawomocnych orzeczeń sądowych. Wyjaśnić przy tym należy również, że zgodnie z art. 679 § 1 k.p.c., dowód, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, nie jest spadkobiercą lub że jej udział w spadku jest inny niż stwierdzony, może być przeprowadzony tylko w postępowaniu o uchylenie lub zmianę stwierdzenia nabycia spadku, z zastosowaniem przepisów niniejszego rozdziału. Trzeba jednak brać pod uwagę, że w takiej sytuacji jaka zaistniała w realiach niniejszej sprawy, podstawę nabycia przez Skarżącego praw do spadku po L. G. stanowiła umowa sprzedaży z 22 listopada 2013 r., sporządzona w formie aktu notarialnego przez W. W. - notariusza w Warszawie, za rep. A Nr [...], zawarta z [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Uszło zatem uwadze Komisji, że zagadnienie oceny skutków prawnych wynikających z umów sprzedaży jest materia prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Zatem, prawa takiej oceny nie ma ani Komisja jako organ administracji, co wynika z art. 3 pkt 3 ustawy, ani sąd administracyjny, co z kolei potwierdza treść art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Należy bowiem mieć tu na względzie konieczność rozróżnienia pomiędzy drogą cywilną a drogą administracyjną (sprawą cywilną i sprawą administracyjną). Ocena ważności umowy notarialnej zastrzeżona jest dla sądu powszechnego, a nie organu czy sądu administracyjnego, gdyż stanowi domenę prawa cywilnego. Organ i sąd administracyjny nie ma żadnych kompetencji do badania kwestii ważności umów przenoszących prawa i roszczenia dekretowe, nawet w sytuacji gdy na jednym z etapów obrotu okazałoby się, że zbywca nie mógł skutecznie sprzedać tychże praw i roszczeń. Poddawanie więc tego rodzaju okoliczności ocenie organu czy sądu administracyjnego nie mieści się w ramach sprawy administracyjnej, jest to bowiem w istocie sprawa cywilna. Skoro zatem Komisja uważa, że umowa zbycia spadku po L. G. z 25 października 2012 r. (a przez to również kolejne umowy dotyczące przedmiotowego spadku) jest nieważna i bezskuteczna, mogła wystąpić do prokuratora z wnioskiem o zainicjowanie właściwego postępowania przed sądem powszechnym. Zważyć należy przy tym, że zgodnie z art. 58 k.c., czynność prawna, a taką jest zawarcie umowy zbycia spadku, może być uznana za nieważną gdy jest sprzeczna z ustawą lub ma na celu obejście ustawy. Oznacza to, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przewidują innej, poza wymienioną w tej normie przesłanki uznania nieważności czynności prawnej. Aby mogło dojść do wyeliminowania decyzji reprywatyzacyjnej z tego powodu Komisja musiałaby uzyskać prejudykat w postaci orzeczenia sądu, na podstawie którego stwierdzono by nieważność umowy nabycia praw i roszczeń dekretowych. W niniejszej sprawie Komisja zaniechała takiego działania, przerzucając niejako na sąd administracyjny kwestię oceny wydanego przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-[...] w Warszawie postanowienia z 23 maja 2023 r., w sprawie o sygn. akt II Ns [...]. Stąd też zarzuty Komisji odnoszące się do kwestii skuteczności spadkobrania po L. G., jak również kwestionowanie z tego powodu statusu Skarżącego jako jego następcy prawnego, należy uznać za przedwczesne. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja będzie zobligowana wziąć pod uwagę ocenę prawną niniejszej sprawy wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. O ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez Komisje okoliczności uzasadniające eliminację decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego, Komisja rozważy zakończenie postępowania w inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy sposób. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Komisji, o czym orzekł w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2018 r., poz. 1800) - obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu Skarżącemu kosztów postępowania sądowego w kwocie 697 zł (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł, opłata skarbowa od udzielenia pełnomocnictw - 17 zł).