I SA/Wa 93/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zapisanej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji – w części dotyczącej nieruchomości aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej jako działka nr [...]. Zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., r. stwierdził nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] wystąpili J. T. i J. T. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzję uzasadnił tym, że dla oceny stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości zasadnicze znaczenie ma decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r., nr [...] utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] października 2007 r. Decyzją tą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r. i orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1959 r., w części dotyczącej działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1862/10 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. Następnie wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1469/12 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi kasacyjne od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., Minister Administracji i Cyfryzacji zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Jednocześnie organ wezwał wnioskodawców do wystąpienia do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (j.t. Dz. U. Nr 3, poz. 13). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji podjął przedmiotowe postępowanie, gdyż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], orzekł, że m.in. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zapisanej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji – w części dotyczącej nieruchomości aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] jako działka nr [...]. Gmina O. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Jednocześnie Gmina O. wniosła na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1274 ze zm.) powoływanej dalej jako "k.p.a." o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż nieruchomość ziemska "[...]" o pow. [...] ha, była uregulowana w księdze wieczystej nr [...] jako własność L. M. Ustalone zostało również, iż działka nr [...] (powstała w wyniku podziału działki nr [...]) stanowi część ww. nieruchomości ziemskiej. Następcami prawnymi L. M. stali się J. T., J. T., T. S. i J. S. Przy piśmie z dnia 25 października 2015 r. J. T. uzupełniła materiał dowodowy przesyłając akty notarialne z dnia [...] grudnia 2013 r. rep. A nr [...] i [...] czerwca 2014 r. rep. [...] nr [...]. Wynika z nich, że wyłącznymi następcami prawnymi L. M. są J. T. i J. T. Z uwagi na fakt zbycia udziałów w spadku – T. S. i J. S. utracili przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ podniósł, że w sprawie kluczową kwestią było ustalenie czyją własnością, według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r., była nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]. Podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela gruntów [...] było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...] o uznaniu nieruchomości ziemskiej położonej w [...] o łącznym obszarze [...] ha, wpisanej do księgi wieczystej nr [...], jako podpadającej pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Orzeczenie powyższe zostało następnie utrzymane w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1959 r., nr [...]. Jednakże, decyzją z dnia [...] września 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r. oraz orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1959 r., w części dotyczącej aktualnie oznaczonej działki nr [...]. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1259/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 66/08, oddalającego skargi Gminy O. i Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. Organ zaznaczył, że w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na zasadzie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej stwierdzającej, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałoby przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W sprawie niniejszej decyzja taka została wydana, albowiem Wojewoda [...] w dniu [...] grudnia 2014 r. orzekł m.in., że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. Ostateczna i wykonalna decyzja deklaratoryjna Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. stanowi dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, że kontrolowana decyzja komunalizacyjna rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Następnie organ nadzorczy stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, z którą mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji, z uwagi na brak przepisów prawnych mogących stanowić dla niego podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Minister jednocześnie zaznaczył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydany w sprawie P 46/13. nie ma zastosowania w sprawie Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadnionego zaskarżeniem do WSA w Warszawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r., organ wskazał, że decyzja funkcjonuje w obiegu prawnym i jest decyzją ostateczną oraz wykonalną. Odmienne przyjęcie powodowałoby, iż każda ostateczna decyzja administracyjna traciłaby status wykonalnej z chwilą złożenia skargi do sądu administracyjnego, co nie ma umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Gmina O. złożyła skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2015 r., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2015 r. zamiast uchylenia tej decyzji i oddalenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej; 2) art. 97 § 1 pkt 4 in fine k.p.a. w związku z art. 165 Konstytucji RP przez niezawieszenie postępowania odwoławczego w sytuacji, w której wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r., są zgodne z prawem; 3) art. 145 § 1, pkt 8 w związku z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. przez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, w której decyzja komunalizacyjna została wydana w oparciu o orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r. i utrzymujące je w mocy orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1959 r., które to orzeczenia zostały uznane następnie za nieważne decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi; 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. stanowiło rażące naruszenie prawa; 5) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez przyjęcie, że w dniu 27 maja 1990 r. skomunalizowane nieruchomości nie stanowiły własności Skarbu Państwa; 6) art. 1 pkt 1 k.p.a. przez rozstrzygniecie zaskarżoną decyzją sporu o ustalenie, kto w dniu 27 maja 1990 r. był właścicielem skomunalizowanej nieruchomości, który to spór jest sprawą cywilną, której rozstrzygniecie należy do sądów powszechnych, a nie do organów administracji publicznej; 7) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego; 8) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) przez uchylenie bez zastosowania właściwej procedury domniemania, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności Skarbu państwa było wpisane w księdze wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym; 9) art. 341 k.c. przez uchylenie bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego domniemania, że posiadanie nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną jest zgodne ze stanem prawnym i że zgodne ze stanem prawnym było władanie tą nieruchomością przez Skarb Państwa - poprzedniku Gminy O.. Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2015 r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Pełnomocnik uczestników postępowania J. T. oraz J. T. r. pr. M. W. w odpowiedzi na skargę wskazała, że zarzuty podniesione przez skarżącą są nietrafne, a skarga jest niezasadna, co winno skutkować jej oddaleniem. W obszernym uzasadnieniu pisma pełnomocnik uczestników odniosła się do zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. W analizowanej sprawie kluczowym zagadnieniem było ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. część nieruchomości stanowiącej dawniej własność L. M., obecnie określonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. W myśl bowiem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm) z dniem wejścia w życie omawianej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., mieniem właściwych gmin staje się mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Przejście własności następuje z mocy prawa. Zatem generalnie rzecz ujmując, aby można było mówić o komunalizacji mienia z mocy prawa, mienie to musiało stanowić w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu taka sytuacja nie zachodziła w stanie faktycznym niniejszej sprawy. To zaś skutkowało słusznie przyjęciem przez organy nadzorcze, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] dotycząca stwierdzenia nabycia przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zapisanej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 1, stanowiącej integralną część decyzji – w części dotyczącej nieruchomości aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej jako działka nr [...] -została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto należy podnieść (na co zwracał także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1469/12), że w sytuacji istnienia sporu, czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia winny być czynione w postępowaniu szczególnym, prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na zasadzie § 5 cytowanego rozporządzenia stwierdzającej, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałoby przyjąć, że w konkretnym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa określonej nieruchomości (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, OSNAPUS 2000, nr 3, poz. 90). Zatem, dopiero wydana w ww. postępowaniu decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, że kwestionowana decyzja rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd organu, że skoro Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] orzekł, że m.in. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] (obręb [...], gm. [...] – ark. mapy[...]), nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm). – to trudno przyjąć, że Skarb Państwa był właścicielem [...] w dniu 27 maja 1990 r. Dodatkowo należy wskazać, że skarga Gminy O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1387/15. Jednocześnie, jak słusznie wskazał organ nadzoru, w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, stwierdzający, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Decyzja komunalizacyjna, mająca charakter deklaratoryjny, nie była źródłem nabycia przez Gminę O. prawa własności nieruchomości zabudowanej – działka nr [...] a tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała temu podmiotowi skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący mu tytuł. Innymi słowy orzeczenie to nie wykreowało żadnego prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Wobec powyższego, Sąd nie podzielił zarzutów skargi i nie stwierdził, aby organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły prawidłowego i wymaganego z uwagi na charakter sprawy postępowania wyjaśniającego oraz dokonały wadliwej oceny prawnej. Wszystkie okoliczności, które mogły mieć znaczenie prawne w sprawie zostały ocenione i znalazło to wyraz w uzasadnieniach decyzji obu instancji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.