I SA/Wa 930/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. S. na decyzję postanowienie Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego - uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...]. W dniu [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało postanowienie nr [...], którym umorzyło postępowanie zażaleniowe, wszczęte na skutek złożenia przez Z. S. zażalenia na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] (2). Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lutego 2015 r. Zarząd Dzielnicy [...] wydał postanowienie znak: [...], którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości złożyła osoba (tj. A. S.), która nie posiada udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oraz nie może skutecznie reprezentować żadnego ze współużytkowników wieczystych nieruchomości. Organ I instancji wskazał również, że przedłożone przez A. S. pełnomocnictwo do reprezentowania Z. S. nie upoważnia jej do reprezentowania swojej mocodawczyni w postępowaniu, o którym mowa we wniosku, gdyż nie dotyczy nieruchomości objętej wnioskiem o przekształcenie a ponadto jego zakres jest zbyt wąski, gdyż upoważnia jedynie do zarządu i administracji majątkiem, w sytuacji gdy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że warunkiem uznania żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za skuteczne jest wystąpienie z żądaniem przez współużytkowników wieczystych, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. W konsekwencji organ uznał, że należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, ponieważ żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną. Zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji złożyła Z. S.. Skarżąca podniosła, że organ stopnia podstawowego błędnie przyjął, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek i w imieniu A. S., gdyż A. S. wniosek o przekształcenie złożyła w imieniu i na rzecz swojej matki – Z. S., posiadającej 50 % udziałów w prawie wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca zarzuciła również organowi, że nie wezwał strony do przedstawienia stosownego pełnomocnictwa w sytuacji kiedy uznał, że pełnomocnictwo udzielone przez Z. S. A. S. było niewystarczające lub niewłaściwe, jak też, że nie wezwał Z. S. do potwierdzenia czynności dokonanych w jej imieniu przez A. S.. Skarżąca wskazała również, że organ nie wezwał strony do uzupełnienia wniosku, jak też nie podjął jakiejkolwiek próby należytego wyjaśnienia w czyim imieniu działała A. S. składając wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz że dowolnie, na niekorzyść strony zinterpretował intencje pełnomocnika Z. S.. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] marca 2015 r. wydało postanowienie nr [...], którym umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 Kpa może zaskarżyć jedynie podmiot, któremu odmówiono wszczęcia postępowania, czyli ten podmiot do którego skierowano takie postanowienie, gdyż tylko taki podmiot ma interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa do kwestionowania takiego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu wszczętym na wniosek A. S. i zostało ono również skierowane do A. S.. Tymczasem zażalenie na ww. postanowienie złożyła Z. S. W konsekwencji organ uznał, że gdy wnoszący zażalenie nie jest stroną postępowania i nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, konieczne jest wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. S.. Skarżąca wskazała, że organ II instancji błędnie przyjął, że stroną w postępowaniu i w konsekwencji wyłącznie uprawnioną do wniesienia zażalenia była A. S., podczas gdy w postępowaniu reprezentowała ona swoja matkę Z. S.. Skarżąca zarzuciła również organowi, że niesłusznie przyjął, że postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte na wniosek i w imieniu A. S., w sytuacji gdy postępowanie to zostało wszczęte w imieniu i na rzecz Z. S.. Z. S. podniosła także, że organ prowadził postępowanie w sposób sprzeczny z prawem, prowadził je w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, jak również pominął okoliczności mające w sprawie istotne znaczenie, a polegające na tym, że w postępowaniu na bezczynność organu w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że odmowa wszczęcia postępowania odnosi skutek nie wobec A. S., ale Z. S. oraz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie ponadto do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie je poprzedzające naruszają prawo, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. art. 138 § 1 pkt 3 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei stosownie do treści art. 144 Kpa w niniejszym przypadku do zażalenia będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania zażaleniowego. Wobec powyższego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 Kpa. Organ II instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego wywiódł z braku posiadania przez skarżącą Z. S. przymiotu strony w postępowaniu zażaleniowym. Zdaniem Sądu takie stanowisko organu nie jest prawidłowe. Wskazać bowiem należy, iż stosownie do art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przedkładając powyższe na grunt niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę, iż we wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, którym zainicjowane zostało postępowanie w przedmiotowej sprawie, jako wnioskodawcy wskazani zostali Z. S., E. P. i S. A. (rubryka B1 i B2 przedmiotowego wniosku, k. 13 akt administracyjnych). Tym samym to oni zażądali czynności organu i to ich interesu prawnego dotyczyło postępowanie. Interes prawny ww. osób był skonkretyzowany i oparty o przepis prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. 2012, poz. 83 ze zm.). Okoliczność, iż ww. osoby nie podpisały się pod wnioskiem o przekształcenie nie może powodować dowolnego uznania, że wniosek złożyła A. S., tj. osoba, która podpisała się pod wnioskiem. Tym bardziej, iż rubryka F przedmiotowego wniosku przeznaczona była na podpisy wnioskodawców lub pełnomocnika. W przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia ze złożeniem wniosku w imieniu i na rzecz ww. wnioskodawców przez pełnomocnika – A. S.. Powyższe wynika nie tylko z treści wniosku, lecz również z załączników, jakie pełnomocnik dołączył do wniosku, tj. pełnomocnictwa udzielonego A. S. przez Z. S., a także odpisu księgi wieczystej nr [...] oraz aktu notarialnego Rep [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., z których wynikał interes prawny Z. S., E. P. i S. A. w żądaniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 Kpa zasługuje na uwzględnienie. Fakt, iż organ I instancji błędnie przyjął, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek i w imieniu A. S. a rozstrzygnięcie swoje skierował wyłącznie do A. S., nie może powodować negatywnych skutków dla właściwych wnioskodawców, którzy od początku postępowania posiadali interes prawny w jego prowadzeniu i którym to powinien zostać przyznany status strony w postępowaniu. Okoliczność, iż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie wezwały A. S. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie pełnomocnictw udzielonych jej przez Z. S., E. P. i S. A. nie może zatem powodować zamknięcia drogi dla właściwych wnioskodawców zaskarżenia wadliwego rozstrzygnięcia organu. Tym bardziej, kiedy z okoliczności sprawy w żaden sposób nie wynikało, aby A. S. złożyła wniosek o przekształcenie w imieniu własnym. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. O tym zaś kto legitymuje się statusem strony w postępowaniu nie decyduje okoliczność do kogo zostało skierowane zaskarżone rozstrzygnięcie, ale okoliczność, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kpa). Tym samym organ II instancji, po otrzymaniu zażalenia Z. S. na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] powinien był ustalić – w oparciu o przepis art. 28 Kpa – czy skarżąca posiada lub powinna posiadać status strony, a nie do kogo zostało skierowane zaskarżone rozstrzygnięcie i czy to ten podmiot wniósł zażalenie. Na uwagę zasługuje, iż organ administracji obowiązany jest badać na każdym etapie postępowania czy podmiot wnioskujący o podjęcie określonych czynności jest do tego legitymowany i czy może być stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 Kpa. Sąd nie przychyla się do stanowiska organu II instancji, że jedynie ten podmiot, któremu odmówiono wszczęcia postępowania - do którego skierowano jednocześnie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania posiada interes prawny w zaskarżeniu takiego rozstrzygnięcia. Albowiem to istnienie związku pomiędzy chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem administracyjnym przesądza o uprawnieniu do złożenia zażalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po otrzymaniu zażalenia, powinno zatem we własnym zakresie ustalić krąg podmiotów, którym powinien zostać przyznany status strony w postępowaniu. Organ II instancji, ustalając, czy zażalenie na postanowienie wniosła strona, nie powinien zatem opierać się wyłącznie na ustaleniach organu I instancji w zakresie kręgu osób, którym powinien zostać przyznany taki status, w tym na treści rozdzielnika zaskarżonego rozstrzygnięcia z którego wynika, komu postanowienie doręczono, lecz powinien badać sam we własnym zakresie, komu powinien zostać przyznany status strony w postępowaniu. Zważywszy, iż organ nie dokonał takich ustaleń, zarzut dotyczący naruszenia przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7 Kpa, art. 77 Kpa) należy również uznać za uzasadniony. Wskazać należy, iż bezpodstawne umorzenie postępowania zażaleniowego i pozbawienie strony możliwości obrony jej praw stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania zażaleniowego a także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 Kpa. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje również to, iż na etapie składania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nie występował profesjonalny pełnomocnik, co obligowało organ I instancji do informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powody nieznajomości prawa. Nie respektując powyższego obowiązku doszło zatem do naruszenia art. 9 Kpa. Z kolei, nie wzywając wnoszącego wniosek do usunięcia braków formalnych wniosku w postaci pełnomocnictw udzielonych przez wnioskodawców A. S. doszło do naruszenia art. 64 § 2 a w konsekwencji również do naruszenia art. 61 a § 1 Kpa. Powyższe rodzi konieczność uchylenia przez Sąd nie tylko zaskarżonego postanowienia, ale i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, nie dopuszczając jednocześnie do rozstrzygnięcia tej samej sprawy dwoma decyzjami ostatecznymi. Organ powinien wziąć pod uwagę, że w dniu 16 marca 2015 r. radca prawny M. A. działając w imieniu Z. S., E.P. i S. A. złożył w Urzędzie [...] wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, w którym organ wydał zaskarżoną decyzję, tj. co do działki nr ew. [...] dla której prowadzona jest KW nr [...]. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.