I SA/Wa 931/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber /spr./ Sędziowie NSA Cezary Pryca WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej rzeczoznawcy majątkowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku S. G., decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]. Decyzją tą Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zastosował wobec rzeczoznawcy majątkowego S. G. karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy. Jednocześnie wyjaśnił co następuje. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na skutek skargi R. S. z [...] kwietnia 2002 r. dotyczącej operatu szacunkowego z grudnia 2000 r., określającego wartość majątku spadkowego w skład którego wchodzi nieruchomość położona we wsi S., wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego S. G., wystąpił do Przewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wnioskiem z dnia [...] września 2002 r. znak: [...] o wszczęcie postępowania wyjaśniającego. Stosownie do przepisu § 40 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej Wiceprzewodniczący Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w dniu 18 października 2002 r. powołał Zespół do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W wyniku przeprowadzonego postępowania, po szczegółowej analizie skargi, akt sprawy i wysłuchaniu wyjaśnień udzielonych przez rzeczoznawcę majątkowego Zespół Komisji Odpowiedzialności Zawodowej stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy S. G. sporządzając kwestionowany operat szacunkowy naruszył przepisy prawa obwiązujące na dzień sporządzenia operatu: art. 175 ust. 1 Ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543) nie zachowując należytej staranności, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz trybu i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 98 poz. 612) nie wywiązując się ze wszystkich obowiązków nałożonych przepisami, a także naruszył zasady określone Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Zespół Wyjaśniający wskazał na następujące uchybienia merytoryczne przedmiotowego operatu szacunkowego: 1. Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy bez zachowania wymogów wynikających z ustawy i przepisów wykonawczych co zostało spowodowane przyjęciem błędnego założenia, że w trakcie sporządzania wyceny na potrzeby sądu jako powołany biegły nie jest zobowiązany do wypełniania obowiązków określonych dla rzeczoznawcy majątkowego w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uwzględnił wpływu służebności osobistej obciążającej nieruchomość. 2. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego założenie spowodowało, że wykonana wycena i sporządzony operat szacunkowy nie spełnia wymagań przytoczonych przepisów. 3. Brak określenia stanu prawnego nieruchomości oraz jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wskazał też aktualnych użytkowników. 4. Brak określenia sposobu wyceny, w tym wskazania rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania. 5. Brak analizy rynku lokalnego w zakresie uzyskiwanych cen transakcyjnych i charakterystyki rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Ponadto Zespół Wyjaśniający stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy popełnił uchybienie formalne w przedmiotowym operacie poprzez niewłaściwe określenie nieruchomości oraz zakresu wyceny i celu wyceny. Jako zakres operatu podano "określenie wartości majątku spadkowego" podczas, gdy jest to cel wyceny, a ponadto operat szacunkowy zawierał określenie wartości i dwóch nieruchomości i ich części składowych. Natomiast jako cel wyceny wpisano zlecenie Sądu Rejonowego w G. podczas, gdy zlecenie to stanowiło podstawę formalną wyceny. W konsekwencji Zespół Wyjaśniający przedłożył wniosek o udzielenie rzeczoznawcy majątkowemu S. G. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast mając na uwadze skalę i wagę popełnionych przez S. G. uchybień, podzielił stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Minister Infrastruktury wydając decyzję jako organ drugiej instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż w decyzji nie wskazano, które konkretnie przepisy prawa zostały naruszone i wyjaśnił: Po zapoznaniu się z materiałem zebranym w trakcie postępowania wyjaśniającego, w szczególności z "Operatem szacunkowym" oraz wyjaśnieniami złożonymi na piśmie i do protokółu przez rzeczoznawcę majątkowego S. G., Zespół Komisji Odpowiedzialności Zawodowej stwierdził, że w trakcie czynności szacunkowych Pan S. G. naruszył przepisy ustawy z dnia 21 sierpień 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. Nr 46, poz. 543 z 2000 r.), w szczególności: - art.175 ust.1, w związku z art. 174 ust 4 i 5, poprzez wykonywanie czynności szacowania nieruchomości niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi oraz wbrew zasadzie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności poprzez sporządzenie operatu szacunkowego bez zachowania wymogów wynikających z ustawy i przepisów wykonawczych, co spowodowane zostało przyjęciem błędnego założenia, że w trakcie sporządzenia wyceny na potrzeby sądu jako powołany biegły nie jest obowiązany wypełniać obowiązki określone dla rzeczoznawcy majątkowego w art. 175 ustawy tej ustawy. - art. 154 poprzez nie podanie zastosowanego w procesie szacowania wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca naruszył również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 98 poz. 612), w tym: - § 35 ust. 3, poprzez brak udokumentowania i uzasadnienia zapisów w operacie szacunkowym, rzeczoznawca majątkowy nie podał w operacie szacunkowym oznaczenia księgi wieczystej, nie zamieścił żadnych załączników graficznych to jest odbitki z mapy zasadniczej i z mapy ewidencyjnej, - § 35 ust. 4, poprzez brak zachowania szczególnej staranności, w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych oraz ich uzasadnienia, - § 36 ust.1 pkt 1 i 2, poprzez niewłaściwe określenie nieruchomości oraz zakresu wyceny i celu wyceny, jako zakres - zamiast celu wyceny - podano "określenie wartości majątku spadkowego", chociaż operat szacunkowy zawierał określenie wartości dwóch nieruchomości oraz ich części składowych, natomiast jako cel wyceny wpisano zlecenie Sądu Rejonowego w G. co faktycznie stanowiło podstawę formalną wyceny, - § 36 ust. 1 pkt. 5, rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił w operacie szacunkowym informacji na temat stanu prawnego nieruchomości, aktualnych użytkowników (posiadaczy) jak też przeznaczenia i oznaczenia w ewidencji gruntów i w planie miejscowym, - § 36 ust. 1 pkt. 6, rzeczoznawca majątkowy nie podał żadnych opisów zastosowanych w procesie wyceny podejść, metod i technik szacowania. W operacie zawarte są lakoniczne zapisy niezgodne z przepisami na temat "wyceny metodą odtworzeniową" części składowych oraz "metodą porównywania parami" wartości szacowanego gruntu, - § 36 ust. 1 p. 7, poprzez nie dokonanie analizy i charakterystyki rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił w operacie szacunkowym analizy rynku lokalnego w zakresie uzyskiwanych cen transakcyjnych. Operat zawiera jedynie lakoniczną informację o wysokości jednostkowych cen minimalnych i maksymalnych, które ponadto wykazywały 20 - krotną rozbieżność (od 0,50 zł/m2 do 10,0 zł/m2), - § 36 ust. 2, poprzez nie umieszczenie klauzuli o sporządzeniu operatu szacunkowego zgodnie z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi, a także brak dokumentów uzasadniających dokonanie zapisów w operacie szacunkowym. Natomiast co do następnego zarzutu, przedawnienia orzekania, wobec doręczania decyzji po upływie trzech lat od sporządzenia opinii stwierdził. Stosownie do treści art. 57 § 1 kpa jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Przepis § 2 dotyczący terminów określonych w tygodniach stanowi, że kończą się one z upływem tego dnia w ostatnim tygodniu, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu. Natomiast przepis § 3 odnoszący się do terminów określonych w miesiącach stanowi, że kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Ponieważ data sporządzenia przedmiotowego operatu nie określa dnia, a jedynie miesiąc i rok to jest grudzień 2000 r. stosownie do treści normy prawnej, w konkretnej sprawie, datą terminu przedawnienia jest dzień 31 grudzień 2003 r. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Nr [...] orzekająca o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego S. G. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych na okres sześciu miesięcy została wydana w dniu [...] listopada 2003 r., wysłana w dniu 28 listopada 2003 r. i odebrana w dniu 16 grudnia 2003 r. to jest przed upływem terminu określonego przepisem art. 57 § 3 kpa. Z tych przyczyn Minister Infrastruktury utrzymał ją w mocy. S. G. decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie następujących przepisów - 8, 11 i art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie istotnych przesłanek stanowiących zastosowania właśnie tego rodzaju kary, a nie łagodniejszej nadto gołosłowne powołano się na błędne ustalenie wartości nieruchomości, co w toku postępowania nie było sprawdzane, - art. 171 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomości przez przyjęcie, że szacowanie nieruchomości i szacowanie spadku (spadkowej nieruchomości) to samo art. 680 § 2, 682, 684, 617, 619, a także 278 kpc jako przepisów szczególnych określających inny zakres ustaleń biegłego w postępowaniu sądowym do ustaleń rzeczoznawcy majątkowego przy szacowaniu nieruchomości, - art. 57 § 3 kpa przez zastosowanie przepisów o terminach liczonych w miesiącach do obliczenia 3 letniego terminu przedawnienia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, wykazując bezpodstawność zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art.127 § 3 kpa strona niezadowolona z decyzji wydanej przez ministra - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa - w pierwszej instancji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek złożony w tym trybie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez ministra ponownego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Organ zatem musi w takim przypadku całe postępowanie przeprowadzić w sprawie od początku. W rozpoznawanej sprawie nie miało to miejsca. Sprawa ta dotyczyła odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, na podstawie art. 178 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543). Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej (Dz.U. Nr 115 poz. 745) obowiązującym w dacie wydania obu decyzji, postępowanie wyjaśniających w takich sprawach prowadzi Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Od wyniku więc postępowania wyjaśniającego zależy treść decyzji organu centralnego. Rozpatrując wniosek ukaranego, nieprawomocną decyzją, rzeczoznawcy o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury powinien spowodować przeprowadzenie ponownego postępowania, a po uzyskaniu wyników, podjąć stosowną decyzję. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej winna była bowiem odnieść się do argumentów skarżącego i po ponownej analizie, zająć stanowisko. W niniejszej sprawie postępowanie nie zostało ponownie przeprowadzone, a Minister Infrastruktury ograniczył ponowne rozpatrzenie sprawy do wydania decyzji z dnia [...] marca 2004 r., którą utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji Minister Infrastruktury powołał się na stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wyrażone w poprzednim postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Takie działanie organu centralnego nie pozwala na przyjęcie, że tak jak wymaga tego przepis art. 127 § 3 kpa sprawa została ponownie rozpoznana, ponieważ jak wykazano organ praktycznie ograniczył się do wydania nowej decyzji w sprawie nie poprzedzając jej wydania, postępowaniem wyjaśniającym, w którym argumenty przedstawione przez zainteresowanego byłyby poddane ponownej ocenie Państwowej Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.127 § 3 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że sprawa nadal wymaga szczegółowych ustaleń dotyczących podniesionej kwestii przedawnienia stosowania kar dyscyplinarnych na podstawie art. 43 cytowanego Rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 1998 r. Skoro zgodnie z tym zapisem postępowanie wyjaśniające umarza się jeżeli upłynęły 3 lata od zaistnienia okoliczności będących przyczyną wszczęcia postępowania to najistotniejszą kwestią jest ustalenie, która z okoliczności w tej sprawie dała podstawę wszczęcia postępowania oraz od jakiej daty w świetle ustalonych okoliczności biegł wskazany 3-letni termin. Trzyletni termin jako termin prawa materialnego – chociaż zawarty w Rozporządzeniu w przepisach proceduralnych winien być obliczony według art. 112 kodeksu cywilnego, a więc termin oznaczony w tygodniach, miesiącach lub latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim miesiącu tego miesiąca. Z tego względu organ centralny winien precyzyjnie ustalić okoliczność, o której mowa w cytowanym art. 43 Rozporządzenia jak też datę zdarzenia, które ocenia jako wywołującą wszczęcie postępowania. Nie bez znaczenia czy tym są zarzuty skargi o pominięcie w tej sprawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w sytuacji gdy opinie składał na użytek postępowania przed sądem powszechnym, kiedy ramy opinii określa postanowienie sądu o powołaniu biegłego. Traktuje o tym wskazany przez skarżącego przepis art. 279 kpc, ale i następne – art. 285 i art. 286, określające sposób powołania biegłego i moment w którym opinia staje się ostateczna jako definitywnie złożona. Analiza akt sprawy sądowej na użytek którego S. G. ją składał rozproszy wątpliwości co do zakresu zleconej opinii i daty jej złożenia. Należy tez przyznać skarżącemu, że w uzasadnieniu decyzji organu rozpoznającego sprawę zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji nie wskazano przesłanek dla których zastosowano wobec S. G. określoną karę dyscyplinarną. Sąd stwierdza też, że decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. zawierając podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 178 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 175 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie przeniosła jej na uzasadnienie. W ten sposób wymienione przepisy nie zostały omówione w płaszczyźnie ustaleń faktycznych, przyjętych za podstawę odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Ogólne powołanie się na naruszenie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz trybu i zasad sporządzania operatu szacunkowego poprzez nie wywiązanie się "ze wszystkich obowiązków nałożonych przepisami", a takie przez to, że "naruszył zasady określone Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych" to zbyt mało, aby uznać, że rzeczoznawca nie wypełnił swych obowiązków. Obowiązki te wskazane w art. 175 w zw. z art. 174 ust. 3 i 3ª ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako podstawie odpowiedzialności zawodowej, nie tylko powinny być skonkretyzowane, ale i oznaczone dyspozycją naruszonego przepisu. Tak wydana i uzasadniona decyzja spełni wymogi art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze wymienione zastrzeżenie, mające wpływ na wynik sprawy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak też poprzedzająca z dnia [...] listopada 2003 r., a na podstawie art. 152 tej ustawy stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.