I SA/Wa 931/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Prezydenta Miasta R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, ozn. w operacie ewidencji gruntów wsi Z. jako działka nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha wpisanych w Kw [...], wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami trwale związanymi z gruntem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej załącznik do powyższej decyzji - uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2009 r nr [...]. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1996 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę B. prawa własności działek ozn. w operacie ewidencji gruntów wsi Z. jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha wpisanych w Kw [...], wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami trwale związanymi z gruntem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej załącznik do powyższej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. wystąpił Prezydent Miasta R. jako przedstawiciel Skarbu Państwa, podnosząc, że w dacie 27 maja 1990 r. powyższe działki były w użytkowaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w R. oraz że zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na działce nr [...] nie należą do części składowych gruntu i wchodzą w skład Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w R. w rozumieniu art. 49 kodeksu cywilnego, co potwierdziła też powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. oraz wezwał Prezydenta Miasta R. do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego o stwierdzenie czy zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na powyższych działkach należą do części składowych gruntu czy też wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 kc. Organ uznał bowiem, że ustalenie przez sąd powyższych okoliczności jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta R. Wyrokiem z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1775/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie organu z dnia [...] września 2008 r. o zawieszeniu postępowania oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. uzasadniając takie rozstrzygnięcie brakiem związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, albowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, organ winien zbadać wystąpienie w kontrolowanej decyzji przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a nie na nowo rozpatrywać merytorycznie sprawę komunalizacji działek. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji stwierdził, że Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] października 1996 r. nr [...] rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu Wojewoda [...] stwierdzając nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę B. własności wymienionych wyżej działek wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami trwale związanymi z gruntem, opisanymi w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] stanowiącej integralną część decyzji - nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia, czy zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na powyższych działkach należą do części składowych gruntu, czy też wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 kodeksu cywilnego. Tym samym, w ocenie organu Wojewoda [...] naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 oraz art. 77, bowiem nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Gmina Miasto B. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie art 7, 77 i 80 kpa poprzez uchylenie się od dokonania ustalenia stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji Wojewody [...] w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności, niewykazanie związku jaki ma ustalenie czy budynki, budowle i urządzenia znajdujące się na komunalizowanych działkach należą do części składowych gruntu czy też wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art 49 kc na prawidłowość zastosowanych przez Wojewodę [...] przepisów prawa materialnego oraz uchylenie się od oceny spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, co do której nie wykazano aby została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego organ nie uzasadnił także dlaczego uznał za rażące naruszenie wskazanych przepisów postępowania i stwierdził nieważność całej decyzji, podczas gdy sam wniosek inicjujący wcześniejsze postępowanie kwestionował komunalizację jedynie urządzeń , budynków i budowli a nie gruntów. Tym samym zdaniem skarżącej organ naruszył art. 16 kpa tj. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] a także art. 28 kpa poprzez nieustalenie, czy w przedmiotowym postępowaniu Prezydentowi Miasta R. przysługuje uprawnienie do reprezentacji Skarbu Państwa, co ma istotny wpływ na ważność całego postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. nr [...]. W ocenie organu, ponowna analiza materiału dokumentacyjnego przedmiotowej sprawy wykazała, że przy wydawaniu kontrolowanej przez organ decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. nr [...] postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji nie było przeprowadzone w sposób który pozwalałby na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a tym bardziej naruszeniem, które ma charakter rażący - jak tego wymaga przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ uzasadniając uchylenie własnej decyzji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] stwierdził, że nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i nierozpatrzenia materiału dowodowego przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. nie może, stanowić przesłanki kwalifikującej kontrolowaną decyzję do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W postępowaniu nadzorczym w ocenie organu, nie może bowiem być kwestionowany sposób i zakres przeprowadzania dowodów, albowiem kwestia ta mogła być poddana ocenie jedynie w dwuinstancyjnym postępowaniu zwyczajnym oraz postępowaniu sądowo administracyjnym. W postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organ, podkreślając, że realizuje wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1775/08 - postanowił ograniczyć się jedynie do wyczerpującego zbadania kwestii wystąpienia przy wydaniu kontrolowanej decyzji przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. Analiza sprawy według tych kryteriów doprowadziła organ do uznania, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] wniósł Prezydent Miasta R., zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7, 77 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odstąpienie od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem winno być ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada materiałowi dowodowemu zebranemu w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego) jest ustalenie istnienia takich jej wad. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją uzasadnia przyjęcie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. nr [...] dotknięta jest wadami o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podstawowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu nadzorczym było ustalenie, czy Wojewoda [...] w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym nabycia przez Gminę Miasto B. z mocy prawa nieodpłatnie działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów wsi Z. nr [...],[...],[...],[...] i [...] oceniał przesłanki wynikające z art. 49 kc, które mogły mieć wpływ na proces ich komunalizacji. Przy czym istotnym jest czy organ wogóle badał powyższe przesłanki, bowiem jeśli tego nie uczynił, to naruszył art. 49 kc, a to już należy uznać za rażące naruszenie prawa. Z treści uzasadnienia decyzji komunalizacyjnej, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący wynika, że organ wiedział, iż na działkach będących przedmiotem komunalizacji znajdują się budynki, budowle i urządzenia trwale związane z gruntem stanowiące stację uzdatniania wody, będące w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w użytkowaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w R. W wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 655/07 LEX nr 505303) NSA stwierdził, że zwrot normatywny "gmina właściwa" ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) może być interpretowany w zależności od konkretnego przypadku także w ten sposób, że oznacza gminę, do której w dniu wejścia w życie ustawy "należą" określone składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego),a nie gminę "miejsca położenia" nieruchomości. Za dopuszczalnością takiego rozumowania świadczy okoliczność, iż w niektórych przepisach ustawy ustawodawca wyraźnie wiąże skutek prawny komunalizacji mienia na rzecz gminy z faktem położenia tego mienia na jej obszarze. Przykładem takiego przepisu jest art. 5 ust. 2 in fine oraz art. 7 ust. 1. natomiast w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mowa jest jedynie o "właściwej gminie" i brak jest przesłanek normatywnych, które jednoznacznie wskazywałyby w tym kontekście na gminę "miejsca położenia". Pogląd ten sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela. Zatem w postępowaniu komunalizacyjnym organ powinien ustalić czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość składająca się z poszczególnych działek pozostawała we właścicielskiej dyspozycji Gminy R., czy też Gminy Miasta B. Ponieważ organ nie przeprowadził w tym kierunku postępowania, nie ustalając jednoznacznie, czy zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na skomunalizowanych działkach należą do części składowych tego gruntu, czy też wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 kc, to nie oceniając wogóle przesłanek tego art. rażąco go naruszył. Dlatego też Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzorczego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ponowna analiza materiału dokumentacyjnego sprawy nie pozwoliła mu na uznanie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. nie naruszyła rażąco prawa, a tym samym art. 156 § 1 pkt 2 kpa i dlatego nie miał podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Sąd zgadza się natomiast, że stanowiskiem organu, że w postępowaniu nadzorczym nie może być kwestionowany sposób i zakres przeprowadzania dowodów, a także ich ocena przez organ orzekający w sprawie, ponieważ może to podlegać ocenie jedynie w postępowaniu zwykłym. Jednak w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, ponieważ organ komunalizacyjny wogóle nie badał przesłanek z art. 49 kc do czego w tej konkretnej sprawie był zobowiązany i dlatego rażąco naruszył prawo. Sąd jednocześnie uznał za zasadny zarzut skargi, że organ nadzoru naruszył w tej sprawie art. 7, 77 i art. 80 kpa, nie dokonując prawidłowej oceny istotnego dla ustalenia legalności decyzji komunalizacyjnej materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.