I SA/Wa 931/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Województwa [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Województwa [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] z tym, że do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej I.R. zobowiązał, w miejsce Marszałka Województwa [...], Zarząd Województwa [...], jako organ wykonawczy województwa. Postanowienie zostało wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ww. postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] w pkt 1 zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] oraz w pkt 2 zobowiązał Marszałka Województwa [...] do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia praw do spadku po I.R. Wnoszący zażalenie na powyższe postanowienie podniósł, że brak jest przepisu materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny ewentualnych spadkobierców poprzedniej współwłaścicielki nieruchomości, skoro zbyła ona za życia przysługujące jej prawa współwłasności na rzecz innych osób i nie mogło być ono przedmiotem dziedziczenia. Przywołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. z tym, że do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej I.R. zobowiązał, w miejsce Marszałka Województwa [...], Zarząd Województwa [...], jako organ wykonawczy województwa. Dalej Minister wskazał, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei, z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują następcy prawni. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że stronami postępowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), są: osoba, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości (jej spadkobiercy) oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Stroną postępowania administracyjnego mogą być także osoby, które wykażą swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. Minister podniósł, że w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne stanowi kwestia stwierdzenia nabycia spadku po I.L. zmarłej w dniu [...] września 2008 r., będącej współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r. Konieczne jest zatem ustalenie następców prawnych ww. osoby. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następstwo prawne w wyniku spadkobrania wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego lub notarialnym poświadczeniem dziedziczenia wskazującym domniemanego spadkobiercę (art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego). Z pisma Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. wynika, że do sądu nie wpłynął wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po I.L. Zgodnie z art. 100 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W niniejszej sprawie, jak wskazał organ odwoławczy, Wojewoda [...], stosownie do art. 100 § 1 pkt 4 k.p.a, wezwał stronę niniejszego postępowania administracyjnego, tj. Marszałka Województwa [...] do wystąpienia do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej I.L., jednakże organem wykonawczym województwa jest zarząd województwa. Marszałek Województwa co do zasady jest podmiotem, który reprezentuje województwo na zewnątrz, ale nie jest podmiotem do którego powinno być skierowane postanowienie. Zarząd Województwa [...], na rzecz którego nastąpić ma nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, posiada interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron postępowania administracyjnego. Wniosek o stwierdzenie nabycia spadku może złożyć każdy, kto ma w tym interes prawny. Może to więc być każda osoba, która jest zainteresowana wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w zażaleniu Minister wyjaśnił, że fakt zawarcia w dniu [...] kwietnia 2001 r. Rep A Nr [...] umowy darowizny i umowy o dział spadku i zniesienie współwłasności, na mocy której I. L. utraciła więź z przedmiotową nieruchomością nie ma znaczenia w sprawie, bowiem przymiot strony w postępowaniu przysługuje również osobie, która w dniu [...] grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości, bądź jej spadkobiercom. Mając powyższe na uwadze, należało orzec jak w sentencji. Skargę na postanowienie z dnia [...] maja 2017 r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Województwo [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 28, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie stanowiska Wojewody [...] oraz naruszenie art. 9, art. 11, art. 15 i art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art.126 oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez powielenie w rozstrzygnięciu stanowiska organu pierwszej instancji bez odniesienia się do zarzutów skarżącego, niedostateczne uzasadnienie postanowienia i niewyjaśnienie skarżącemu z jakich przesłanek i okoliczności prawnych wynika treść tego rozstrzygnięcia. Zdaniem strony skarżącej to Pani H.J., która jest stroną niniejszego postępowania, powinna być traktowana w niniejszej sprawie jako następca prawny zmarłej byłej współwłaścicielki, której w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo współwłasności do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W ocenie składu orzekającego, skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. o zawieszeniu z urzędu, zainicjowanego wnioskiem Zarządu Województwa [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Województwo [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], Gmina [...], oznaczonej na mapie sytuacyjnej do regulacji stanu prawnego pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] pn. [...], przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] w dniu [...] grudnia 2014 r. pod Nr [...], jako działka nr [...] o pow. [...], zajętej pod ww. drogę, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, w zakresie ustalenia spadkobierców po współwłaścicielu nieruchomości – I.L. oraz o zobowiązaniu Marszałka Województwa [...] do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po I.L., w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, Podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowił m.in. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny. Nie budzi on także wątpliwości Sądu i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Istotą sporu jest natomiast to, kto jest stroną przedmiotowego postępowania i czy zaistniało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkujące koniecznością wystąpienia do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia praw do spadku po I.L., zmarłej [...] września 2008 r. a będącej w dniu [...] grudnia 1998 r. współwłaścicielką działki nr [...]. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić że pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć w ten sposób, iż jest to zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. Przy czym stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepisy art. 73 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy określają krąg podmiotów, które legitymują się interesem prawnym, uprawniającym do żądania wszczęcia tego postępowania administracyjnego. Przepisy te, mające charakter materialnoprawny wskazują, że stronami w tego rodzaju postępowaniach, których przedmiotem jest regulacja stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi są właściciele gruntów będących nimi w dniu 31 grudnia 1998 r., Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego władająca gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz osoby posiadające w tym dniu inny tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości zajętej z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogę. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że w dacie 31 grudnia 1998 r. to I.L. była współwłaścicielem działki nr [...] położonej w obrębie [...], Gmina [...]. I.L. zmarła w dniu [...] września 2008 r. Jak słusznie podniosła strona skarżąca uprawnienia I.L. wynikające z przysługującego jej prawa współwłasności nieruchomości zostały przeniesione w drodze sukcesji syngularnej, przez umowę darowizny, umowę o dział spadku i zniesienie współwłasności, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2001 r. Rep. A [...], na rzecz L. i M. małż. B., którzy z kolei znosząc współwłasność nieruchomości (m.in. działki nr [...]) tą samą umową, przekazali cały swój udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz H.J., która jest stroną w niniejszym postępowaniu (§ 5 aktu notarialnego). W konsekwencji, Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że to ta osoba (jako następca prawny zmarłej byłej współwłaścicielki) jest stroną przedmiotowego postępowania i brak jest przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny ewentualnych spadkobierców poprzedniej współwłaścicielki nieruchomości, skoro I.L. zbyła za życia przysługujące jej prawo własności na rzecz innych osób i nie mogłoby być ono przedmiotem dziedziczenia. Powyższe prowadzi do wniosku, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie istnieje przeszkoda prawna, w postaci zagadnienia prejudycjalnego, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji sądu powszechnego, uniemożliwiająca zakończenie niniejszego postępowania administracyjnego. Tym samym nie było podstaw do jego zawieszenia, co oznacza, że zaskarżone postanowienie i utrzymane przez nie w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.