I SA/Wa 932/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska NSA Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej likwidacji przedszkola 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 932/04 U z a s a d n i e n i e [...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r., [...], wydanym na podstawie art. 59 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) i art. 124 k.p.a. zaopiniował negatywnie likwidację Publicznego Przedszkola w C. Uzasadniając to stanowisko Kurator wskazał, że Przedszkole Publiczne w C. jest placówką jednooddziałową. Uczęszcza do niego [...] dzieci i ta liczba utrzyma się w następnych trzech latach na porównywalnym poziomie, a nawet nieco wzrośnie w roku 2004/05. Przedszkole mieści się w budynku S., która udostępnia lokal bezpłatnie i nie pobiera opłat za ogrzewanie. S. deklaruje dalsze udostępnianie lokalu na takiej samej zasadzie. Likwidacja przedszkola i utworzenie oddziału przedszkolnego przy Zespole [...] w N. i dowożenie do niego dzieci, zwłaszcza tych najmłodszych (3-4 letnich), które stanowią ponad połowę grupy, będzie dla nich dużym utrudnieniem i zagraża ich bezpieczeństwu. Zamiar likwidacji przedszkola wywołuje protest rodziców i mieszkańców, dla których jest ono jedyną placówką kulturalną na wsi. Rodzice bardzo aktywnie wspierają rozwój placówki. Dokonali modernizacji łazienki i toalet, zakupili także wykładziny dywanowe do sal zabaw. Starają się także w inny sposób ulepszać bazę przedszkola. W tej sytuacji brak jest racjonalnych podstaw do likwidacji Publicznego Przedszkola w C.. Burmistrz Gminy K. w zażaleniu na powyższe postanowienie podniósł, że przedstawione w opinii uzasadnienie nie jest zgodne z rzeczywistością. Rada Miejska w K. podejmując uchwałę o zamiarze likwidacji placówki kierowała się względami demograficznymi, organizacyjnymi i ekonomicznymi. Do przedszkola w C. uczęszcza [...] dzieci, z tego 4 jest dowożonych z miejscowości N. i jedno z N., z terenu sąsiedniej gminy B. Dane przedstawione przez Referat Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w K. nie potwierdzają zmian demograficznych w miejscowości C. Od roku 1998 do końca 2003 r. urodziło się [...] dzieci, a nie wszystkie od września 2004 r. będą uczęszczać do przedszkola. Są wśród nich dzieci objęte nauczaniem w oddziale "0" oraz takie, które nie będą miały 2,5 roku życia. Zgodnie ze strategią organizacji gminnej oświaty, oddziały klas "0" na terenie wiejskim będą organizowane przy zespołach szkolno-przedszkolnych. Dla miejscowości C. takim obwodem będzie Zespół [...] w N., odległym o [...] km. Liczba dzieci w jednooddziałowym przedszkolu w C. w najbliższych latach będzie wynosiła, jeżeli wszyscy rodzice zdecydują o ich uczęszczaniu do placówki – w latach 2004/2005 – [...], 2005/2006 –[...], 2006/2007 –[...]. Likwidacja przedszkola nie pogorszy warunków wychowawczo-dydaktycznych dzieci, które uczęszczać będą do oddalonego o [...] km Zespołu [...] w N.. Zespół ten funkcjonuje od 1999 r. i posiada bardzo dobre warunki lokalowe, zaplecze sportowo-rekreacyjne, pracownię komputerową, świetlicę szkolną, bibliotekę i kuchnię. Takich warunków nie zapewnia przedszkole w C., które mieści się w pomieszczeniach wynajmowanych od S. w C. Kadra pedagogiczna [...] w N. posiada pełne kwalifikacje, dołączy do niej także nauczycielka wychowania przedszkolnego. Jako organ prowadzący nie widzimy także zagrożenia wynikającego z dowozu dzieci. Od początku istnienia zespołów [...] w Gminie dzieci są dowożone do przedszkoli z zapewnieniem pełnego bezpieczeństwa i pod opieką nauczycieli. Fakt dowożenia dzieci był znany Kuratorowi. Z analizy ekonomicznej wynika, że koszt wychowania jednego dziecka w przedszkolu w C. w roku 2003 wyniósł [...] zł, zaś w N. – [...] zł. Po połączeniu obu placówek koszt ten się obniży. Natomiast dalsze funkcjonowanie przedszkola w C., jako samodzielnej placówki, spowoduje znaczny przyrost kosztów jej utrzymania, gdyż z dniem [...] stycznia 2004 r. S., jako właściciel obiektu, wprowadziła opłaty za wodę, prąd i kanalizację. Nieprawdziwa jest informacja, że S. udostępniać będzie pomieszczenia na takiej samej zasadzie jak dotychczas. Gmina w roku 2003 wydatkowała na finansowanie oświaty kwotę [...] zł, zaś subwencji oświatowej otrzymała [...] zł. Przy malejącej subwencji oświatowej oraz dochodach własnych Gmina K. zmuszona jest do oszczędzania. Oszczędności te Gmina stara się robić bez szkody dla uczniów, wychowanków przedszkola i pracowników oświaty. Podejmując uchwałę Rada Miejska w K. miała także na uwadze przyszłość [...] w N., którego byt jest zagrożony ze względu na niż demograficzny. Przedszkole w C. nie jest jedyną placówką kulturalną sołectwa. Młodzież i dorośli mają do dyspozycji świetlicę wiejską, podległą Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Kultury w K.. Jest pismo i protest mieszkańców wsi przeciwko likwidacji, jednakże znane są także opinie osób, które opowiadają się za likwidacją. Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r., [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedszkole ze względu na wiek uczęszczających do niego dzieci powinno znajdować się blisko ich miejsca zamieszkania. Dowożenie dzieci 3-6 letnich do przedszkola należy stosować jedynie w sytuacjach ostatecznych, gdy nie ma możliwości organizowania edukacji w miejscu zamieszkania dzieci. Likwidacja przedszkola stanowiłaby znaczne pogorszenie warunków edukacji dzieci z C. i okolic. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina K. zarzuciła wydanym postanowieniem naruszenie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, art. 7 w związku z art. 140 i 124 § 2 k.p.a. i wniosła o ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi ponownie przedstawiła okoliczności uzasadniające likwidację przedszkola w C. dodając, że błędne są ustalenia organu I instancji, że użytkowanie lokalu na cele przedszkola może być kontynuowane na dotychczasowych zasadach. Faktycznie bowiem od [...] stycznia 2004 r. S. zaprzestała dofinansowywania przedszkola w formie opłat za media. Błędne są ustalenia co do trudności z dowozem dzieci. Gmina posiada własny autobus i zapewnia opiekę nauczycieli w czasie dojazdu. Dojazd małych dzieci na odległość [...] km nie będzie aż taką uciążliwością, by uzasadniało to utrzymanie oddzielnej placówki dla tak małej liczby dzieci. W zasadzie jedyną okolicznością uzasadniającą stanowisko Kuratora pozostaje protest rodziców. Nie jest to argument dostateczny dla wydania negatywnej opinii. Gmina musi wyważyć interesy i konieczność zaspokojenia potrzeb całej społeczności gminnej i w tym kontekście należy uwzględnić dotychczasowe warunki i koszty utrzymania przedszkola, warunki proponowane w miejsce likwidowanego przedszkola oraz prognozy demograficzne. Utrzymywanie małych i kosztownych placówek prowadzi w rezultacie do pogorszenia warunków edukacji dzieci w całej gminie. Odpowiadając na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona, bowiem zaskarżone decyzje naruszają prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określone w ustawie o systemie oświaty zadania i kompetencje kuratora oświaty wskazują, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 ust. 6), aby pozostawała ona w zgodzie z polityką oświatową państwa. W tym zakresie zadań znajduje się określona w art. 59 ust. 2 ustawy opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły lub placówki. Brak pozytywnej opinii kuratora w tym zakresie jest w istocie faktyczną decyzją blokującą możliwość zlikwidowania szkoły lub placówki. W przypadku wydawania takiej opinii kurator oświaty nie działa arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi m.in. z art. 59 ust. 1 i 2, a także art. 17 ust. 3 ustawy, który nakazuje zapewnienie transportu i opieki w czasie przewozu, gdyby odległość z domu do nowej placówki przekraczały wielkości określone tym przepisem. Każda negatywna opinia kuratora w tym przedmiocie musi wskazywać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę lub placówkę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uprawnień wynikających z tej ustawy. Dopiero niewykonanie lub groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, może prowadzić do odmowy pozytywnej opinii. W przeciwnym wypadku można kuratorowi przedstawić zarzut działania arbitralnego. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym i podlega kontroli sądowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00 – OTK-A 2002/3/30). W niniejszej sprawie organy nie tylko nie przedstawiły przepisu prawa uzasadniającego negatywną opinię, ale [...] Kurator Oświaty powołał tylko przepis art. 59 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty, określający formę, w jakiej wydawana jest opinia i art. 124 k.p.a. mówiący o elementach postanowienia. Uzasadnia to stanowisko, że organ przyjął, iż działa w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko potwierdza treść uzasadnienia tego postanowienia, które odnosi się wyłącznie do faktów, niekoniecznie ściśle związanych z samą wykazaną przez skarżącego potrzebą likwidacji przedszkola. Także postanowienie organu drugiej instancji nie odnosi się do konkretnych norm prawnych regulujących kwestie likwidacji placówki, lecz w sposób lakoniczny, bez przedstawienia jakichkolwiek własnych ustaleń, podtrzymuje stanowisko Kuratora naruszając w ten sposób art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W zażaleniu na postanowienie Kuratora skarżący obszernie przedstawił przyczyny uzasadniające likwidację placówki. Natomiast w zaskarżonym postanowieniu Minister skupił się wyłącznie na problemie dowożenia dzieci uznając, że stanowiłoby to dla nich znaczne pogorszenie edukacji, pomijając inne przedstawione w zażaleniu okoliczności, dotyczące np. kosztów utrzymania placówki, czy prognoz demograficznych. W związku z tym należy stwierdzić, że postanowienie to narusza również art. 107 § 3 k.p.a. Postanowienia [...] Kuratora Oświaty i Ministra Edukacji Narodowej i Sportu naruszają także art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż zapadły bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez oceny przedstawionego przez skarżącego interesu społecznego leżącego u podstaw przewidzianej likwidacji placówki, postanowienie drugiej instancji wskazuje, że organ ten nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).