I SA/Wa 932/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr KOA [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. G., uchyliło w całości postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. A. G. w dniu [...] września 2011 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka - na rzecz synów F. i J. G. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - na rzecz syna J. G. Decyzją z [...] września 2011 r., nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 32 ust. 2 w zw. z art. 4, art. 5, art. 6 ust.1, art. 9, art.10 ust.1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), przyznał A. G. na dzieci F. i J. G.: zasiłek rodzinny w wysokości po [...] zł miesięcznie i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w wysokości [...] zł jednorazowo oraz na rzecz J. G. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] października 2012 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Dodatek przyznano w związku z regulacją z art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że jest on należny tylko na jedno dziecko mimo, iż podczas jednego porodu A.G. urodziła bliźnięta J. i F. G. A. G. nie odwołała się od tej decyzji – wobec czego stała się ona prawomocna. Następnie A. G. w dniu [...] października 2014 r. złożyła wniosek o wypłatę tytułem uzupełnienia dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem bliźniaków. Podniosła, że błędnie ustalono świadczenie w kwocie [...] zł miesięcznie - zamiast w prawidłowej wysokości tj. [...] zł miesięcznie, gdyż dodatek przysługiwał na każdego z bliźniaków. Żądała wypłaty zaległej kwoty w wysokości [...] zł miesięcznie za okres wsteczny tj. od momentu złożenia pierwotnego wniosku w dniu [...] września 2011 r. ewentualnie wniosła o zmianę decyzji organu administracji publicznej ze względu na słuszny interes strony na podstawie art. 155 kpa w ten sposób, że zamiast dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzinami bliźniaków ustalonego w kwocie [...] zł przysługiwać będzie w to miejsce dodatek w kwocie [...] zł i następnie wypłatę zaległego uzupełniającego dodatku w kwocie [...] zł miesięcznie za okres wsteczny od momentu złożenia pierwotnego wniosku. Powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, a zwłaszcza uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie podjętą 26 czerwca 2014r., w sprawie sygn. akt IOPS 15/13: "Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2013r., poz. 1456 ze zm.) w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci". NSA wyjaśnił w uzasadnieniu swej uchwały, że zasadą przyjętą w ustawie jest, iż do zasiłku rodzinnego na każde dziecko przysługują przewidziane w ustawie dodatki, jeżeli zostały spełnione dla każdego z dodatków kryteria przewidziane w tej ustawie. Pomocnicze znaczenie w toku wykładni przypisano uzasadnieniu projektu ustawy w którym stwierdzono, że wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego dla tych rodzin wyniesie [...] zł miesięcznie, co może wskazywać, iż zamiarem projektodawcy było przyznanie tego dodatku jako dodatku dla rodziny, jednakże dodatek ten w ustawie został ukształtowany jako dodatek do zasiłku rodzinnego. Skoro zaś w ustawie przyjęto unormowanie, iż osobie uprawnionej przysługuje odrębnie zasiłek na każde z dzieci to do każdego z tych zasiłków przysługują dodatki, co do których są spełnione ustawowe warunki określone dla danego dodatku. Po rozpoznaniu tego wniosku Burmistrz [...] w dniu [...] października 2014 r.: - decyzją nr [...] odmówił A. G. przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na rzecz dzieci F. i J. G.; - pismem nr [...] wskazał na brak podstaw prawnych do zmiany decyzji z [...] września 2011 r., nr [...]. Od powyższych orzeczeń A. G. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W dniu [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dwie decyzje: jedną uchylającą decyzję z dnia [...] października 2014 r. oraz drugą w zakresie pisma z dnia [...] października 2014 r. uznanego za decyzję administracyjną, którą również uchylono. Przesłanką do uchylenia obu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze był art. 138 § 2 kpa. Uchylenie zaskarżonych decyzji skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium Burmistrz W. wezwał A. G. do osobistego stawiennictwa w celu wyjaśnienia treści jej wniosku. Ze złożonego w dniu 10 lutego 2015 r. oświadczenia wynika, że w dalszym ciągu wnioskodawczyni podtrzymuje swoje stanowisko dotyczące sprostowania błędów w decyzji zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych lub ewentualnie wnosi o zmianę decyzji na podstawie art. 155 kpa. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Burmistrz W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] października 2012 r. na rzecz J. G. oraz F. G. - w związku z faktem, że brak jest przesłanek i istnieje przeszkoda, iż postępowanie nie może być wszczęte z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie została wydana prawomocna decyzja z dnia [...] września 2011 r. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 kpa jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcia postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ponadto z analizy sprawy wynika również, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem decyzja z dnia [...] września 2011 r. została wydana prawidłowo na podstawie obowiązujących przepisów, decyzja (świadczenia) została zrealizowana, a wnioskodawczyni nie wniosła odwołania. A. G. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. argumentując, że nie zgadza się z postanowieniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 144 kpa - uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podniosło, że postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...] lutego 2015 r. Burmistrz [...] - powołując się na art. 61 § 1 i 61 a kpa oraz art. 10 ust. 1 pkt. 2. ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - odmówił wszczęcia na wniosek A. G. postępowania w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od [...] listopada 2011 r. do [...] października 2012r. na rzecz J. i F. G. - w związku z brakiem przesłanek i istnieniem przeszkody w postaci funkcjonującej w obrocie prawnym prawomocnej decyzji z dnia [...] września 2011 r. Następnie Kolegium stwierdziło, iż zażalenie należało uwzględnić - ponieważ sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia zaskarżonym postanowieniem została już rozpatrzona decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Decyzją tą odmówiono zmiany w oparciu o art. 155 kpa decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Postanowienie zatem dotyczące właściwie tej samej sprawy nie powinno w ogóle zostać wydane. Wniosek A.G. z dnia [...] października 2014 r., o wypłatę uzupełnienia dodatku z tytułu opieki na dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem bliźniaków został załatwiony ww. decyzją - zatem brak było podstaw do jego ponownego rozpoznawania w oparciu o inne przepisy kpa. Z tych przyczyn postanowienie należało uchylić zaś postępowanie przed organem pierwszej instancji umorzyć z powodu bezprzedmiotowości. Ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie, ponieważ brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. G. zarzucając mu naruszenie; - art. 31 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 10 ust 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; - art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości [...] zł na wszystkie dzieci w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do uznania, że każde dziecko, niezależnie od tego czy pochodzi z ciąży pojedynczej czy mnogiej, ma prawa do otrzymywania dodatku w kwocie 400,00 zł miesięcznie; - art. 71 ust. 1 i 2, art. 2, art. 18 i art. 32 w zw. z art. 8 Konstytucji RP przez brak zastosowania tych przepisów przy dokonywaniu wykładni treści ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyznanie wyłącznie jednego dodatku na obu małoletnich chłopców, co powoduje naruszenie podstawowych zasad równości, funkcji opiekuńczej państwa i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki macierzyństwa i rodzicielstwa oraz prowadzenia polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodziny, prawa korzystania przez matkę przed i po urodzeniu dzieci ze szczególnej pomocy w zakresie określonym ustawą o świadczeniach rodzinnych; - art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez brak jego zastosowania, co także doprowadziło do niewłaściwej interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; - art. 6 kpa poprzez podjęcie decyzji i uzasadnienie jej wbrew przepisom i wykładni prawa; - sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego polegająca na przyjęciu, że matki dzieci z ciąży mnogiej mają uprzywilejowaną sytuację względem innych matek, gdyż otrzymują świadczenia wraz z dodatkami przez okres 36 miesięcy, a nie 24 miesięcy; - naruszenie art. 7 kpa polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechaniu wyjaśnień i należytej weryfikacji wszystkich okoliczności wynikających z niniejszej sprawy i ustawy o świadczeniach rodzinnych. Swoją skargę oparła o treść: 1) art. 145 § 1 pkt. 5 kpa - z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności istniejących w chwili wydania decyzji a polegających na wydaniu przez Naczelny Sad Administracyjny uchwały z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13, w której dokonano jednoznacznej oceny regulacji prawnych dotyczących dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego a obowiązujących w chwili wydawania decyzji, której wznowienia strona żąda; 2) ewentualnie o art. 145 § 1 pkt. 7 kpa - z uwagi na odmienne rozstrzygniecie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii przysługiwania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, o którym mowa w art. 8 pkt. 2 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyznanie jej dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości po 400,00 złotych miesięcznie na każde dziecko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z 15 lutego 2015 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu podniósł, że jeżeli żądanie skarżącej dotyczące uchylenia czy zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa nie zasługiwało na uwzględnienie, to organ zobowiązany był wydać decyzję merytoryczną, w której uznałby żądanie za nieuzasadnione. Zaś umorzenie postępowania rażąco narusza art. 105 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r., które uchyliło w całości postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2015 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia zaskarżonym postanowieniem została już rozpoznana decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Decyzją tą organ rozpoznał merytorycznie wniosek A. G. z dnia [...] października 2014r. o wypłatę uzupełnienia dodatku z tytułu opieki na dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem bliźniaków i odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] września 2011 r. - w oparciu o art. 155 kpa. Zatem organ nie mógł ponownie rozpoznać ww. wniosku i postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. odmówić wszczęcia postępowania. Dlatego też Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację Kolegium odnośnie tego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, jako zupełnie bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 kpa. Brak jest bowiem podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Nie można wydać kolejnej merytorycznej decyzji w sprawie, w której decyzja została już wydana. Decyzja taka byłaby nieważna - naruszałaby zasadę ochrony powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Takie stanowisko potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl którego, za bezprzedmiotowe uważa się postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2003 r. II SA 428/01). Konkludując, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniło przekonująco swoje postanowienie – zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.