I SA/Wa 933/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata G. C. prowadzącego Kancelarię Prawną [...] w W. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] o przyznaniu H. Z. zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do Zespołu Szkół nr [...] w G. od dnia 1 września 2005 r. do 30 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. Wójt Gminy M. ustalił zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna w wysokości kosztów przejazdu środkami lokomocji publicznej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2002 r. w sprawie rodzajów dokumentów uprawniających do korzystania z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu (Dz. U. Nr 179, poz. 1495) oraz ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440). Zgodnie z tą ustawą ulga na przejazdy wynosi 78% dla dziecka i opiekuna. Zwrot kosztów będzie wynosił dla dziecka 54,12 zł miesięcznie a dla opiekuna jednorazowy przejazd wynosi 1,69 zł razy cztery przejazdy dziennie i ilość dni pobytu dziecka w szkole i będzie wypłacany do 10 każdego miesiąca. Uczennica K. Z. spełnia warunki ustawy o systemie oświaty z zakresie dofinansowania przejazdu do szkoły specjalnej. Opiekę w czasie dojazdu pełni matka dziecka, dla której również zapewniono zwrot kosztów przejazdu. Przy ustalaniu wysokości zwrotu kosztów posiłkowano się tabelą cen obowiązującą w PKS G. Po rozpatrzeniu odwołania H. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. Poza sporem pozostaje fakt, że K. Z. została zaliczona do osób niepełnosprawnych orzeczeniem z dnia [...] października 2002 r. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lutego 2006 r. wynika, że nie może być ona dowożona do szkoły publicznymi środkami transportu. Orzeczenie z [...] czerwca 2005 r. wskazuje, że wobec wymienionej należy zastosować kształcenie specjalne dla uczniów z niepełnosprawnością ruchową w oddziale integracyjnym lub w szkole ogólnodostępnej. Z uwagi na to, że na terenie Gminy M. nie ma oddziałów integracyjnych przy gimnazjach, K. Z. rozpoczęła od 1 września 2005 r. naukę w Publicznym Gimnazjum nr [...] w G. Wnioski H. Z. dotyczące bezpłatnego dowozu córki do szkoły w G. lub zwrot faktycznych kosztów dowozu nie mogą zostać uwzględnione. Z art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, gimnazjum lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym ze sprzężonymi niepełnosprawnościami albo zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Przez najbliższą szkołę należy rozumieć szkołę najbliżej położoną ze względu na miejsce zamieszkania niepełnosprawnego ucznia. Skoro K. Z. rozpoczęła naukę w szkole w G., oddalonej o 40 km od miejsca zamieszkania, Gmina mogła zrealizować swój obowiązek zgodnie z art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty przyznając zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna. Przepisy tej ustawy nie precyzują wprost sposobu ustalania wysokości kosztów, które podlegają zwrotowi w sytuacji, gdy przejazd niepełnosprawnego ucznia i opiekuna odbywa się środkami inne niż publiczne. Organ wydający decyzję ma obowiązek działać w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa, a art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty mówi o zwrocie kosztów środkami komunikacji publicznej niezależnie od tego, czy rzeczywisty dowóz odbywa się komunikacją publiczną, czy też własnym transportem jak w niniejszej sprawie. W związku z tym zarzuty zawarte w odwołaniu i piśmie z dnia 3 marca 2006 r. nie mogły być uwzględnione. Brak jest podstaw prawnych do przyznania decyzją administracyjną "ryczałtów samochodowych" zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. Rozporządzenie to dotyczy wyłącznie podróży służbowych i w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, SKO w S. stwierdziło, że zawarcie umowy cywilnoprawnej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego dlatego też organ odwoławczy nie może zając merytorycznego stanowiska w tej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. Z. wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej sposobu i wysokości zwrotu kosztów jako naruszającej przepisy ustawy o systemie oświaty i orzeczenie o nieważności wymienionych decyzji w zaskarżonej części lub o przekazanie sprawy w zaskarżonej części do ponownego rozpoznania organom. Skarżąca wniosła ponadto o nakazanie Gminie M. zapewnienia bezpłatnego transportu córki do szkoły, w której spełnia obowiązek szkolny, stwierdzenie powstania szkody materialnej przez brak zwrotu kosztów dowozu do tej pory i uznanie zwrotu kosztów dowozu w takiej formie by nie poniosła szkody materialnej. W skardze zawarty został również wniosek "jeśli będzie konieczne, przeprowadzenie mediacji by Gmina M. zawarła z nią umowę o refundacji kosztów za dowóz w ich faktycznej wysokości – bo forma rekompensaty powinna być taka, by wyrównała poniesione przez nią szkody nie z własnej winy". W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż miała nadzieję, że Gmina zawrze z nią umowę i koszty będą zwracane w formie ryczałtu samochodowego. Nie do przyjęcia jest zaproponowany zwrot według kosztów lokomocji publicznej. Istnieje możliwość zwrotu tych kosztów na podstawie zbieranych rachunków za paliwo. Organ drugiej instancji powinien starać się aby doprowadzić do ugody między stronami sporu przez mediację przed wydaniem decyzji ostatecznej. Można było z inicjatywy Kolegium zarządzić rozprawę przed tym organem w celu osiągnięcia kompromisu. Skoro skarżąca nie skorzystała z komunikacji publicznej nie powinna mieć zastosowania forma zwrotu kosztów według opłat komunikacji publicznej. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie powinno być wątpliwości, że skarżąca została zmuszona, dla dobra córki, by uczęszczała ona do Publicznego Gimnazjum nr [...] w G., bo gimnazja na terenie Gminy nie prowadzą oddziałów integracyjnych w szkole ogólnodostępnej. Kolegium w swojej decyzji posługuje się wykładnią literalną, która jest całkowicie oderwana od opisanego stanu faktycznego. Kolegium przy rozpoznaniu sprawy przyjęło całkowicie bierną postawę. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie precyzują sposobu ustalania wysokości kosztów, które podlegają zwrotowi w sytuacji, gdy przejazd niepełnosprawnego ucznia i opiekuna odbywa się środkami innymi niż publiczne, a zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania zwrotu kosztów w wysokości przedstawionych rachunków za paliwo. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 114 i 115 k.p.a. Kolegium podało, że ugoda administracyjna może być zawarta wyłącznie w sprawie, która podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ zastosował formę zwrotu kosztów dowozu zgodnie z art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie mogła być uwzględniona, bowiem zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 ze zm.), ani nie występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że wydane decyzje są zgodne z prawem. Stosownie do art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), jeżeli dowóz dziecka niepełnosprawnego zapewniają rodzice, następuje zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej. Ten sam przepis stanowi, że zapewnienie dzieciom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu jest obowiązkiem gminy. Jeżeli gmina nie zapewnia bezpłatnego transportu, przysługuje zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Ustawa o systemie oświaty stanowi wyraźnie o zwrocie kosztów dojazdu środkami komunikacji publicznej. W związku z tym, co zasadnie przyjęły orzekające organy, należy uwzględnić regulacje ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440 ze zm.), która w art. 2 ust. 5 przewiduje, że dzieci i młodzież dotknięte inwalidztwem lub niepełnosprawne uprawnione są do 78 % ulgi w nabyciu biletu jednorazowego lub miesięcznego, a opiekunowi dziecka (rodzicowi) przysługuje ulga 78 % przy nabyciu biletu jednorazowego. Należało przyjąć, że zwrot kosztów dowozu K. Z. do szkoły w G. ustalono prawidłowo z uwzględnieniem ustawy z 20 czerwca 1992 r., gdyż innych sposobów obliczania tych kosztów ta ustawa ani ustawa o systemie oświaty – w tym zwrotu kosztów dowożenia dziecka własnym samochodem – nie przewidują. Prawidłowo organy uznały, że jest to jedyny prawnie określony sposób obliczania zwrotu kosztów przejazdu ucznia w przypadku, gdy dowóz ucznia zapewniają rodzice, niezależnie od tego jakim środkiem transportu dziecko jest dowożone. Sąd nie jest uprawniony do stwierdzenia powstałej szkody, ani do nakazania Gminie zapewnienia bezpłatnego transportu. W postępowaniu ze skargi na decyzje administracyjne sąd bada ich legalność, czyli zgodność z prawem wydanych decyzji. Nie było także podstaw do uwzględnienia zarzutu, że Gmina nie wyraziła zgody na zawarcie ugody w sprawie kosztów dowozu dziecka do szkoły. Zgodnie z art. 114 k.p.a. strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. W tej sprawie nie mogła być zawarta ugoda, gdyż ustawa o systemie oświaty i ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego określają sposób obliczania przedmiotowych kosztów i nie przewidują możliwości innego sposobu ich obliczania, co nie pozwala na dowolne kształtowanie ich wysokości, a tym samym wyłącza zastosowanie w sprawie art. 114 k.p.a. Sąd przyjął, że koszty dowozu dziecka do szkoły, to koszty ustalone na podstawie wymienionych ustaw i wobec braku w nich regulacji, że w uzasadnionych przypadkach mogą być ustalane odmiennie nie było podstaw do uznania skargi za zasadną. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.