I SA/Wa 933/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz H. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa - po rozpatrzeniu wniosku H. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" w [...], z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu przejętego na własność Skarbu Państwa, na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...]ha, położona w miejscowości [...]. Pismem z dnia [...] października 2011 r., H. S. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1994 r. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa - ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w dniu [...] grudnia 1990 r. własności Skarbu Państwa. Kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. wniosła o zawieszenie postępowania nadzorczego - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...] w przedmiocie niepodpadania nieruchomości położonych w [...] pod przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 poz. 13). Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]kwietnia 1994 r., nr [...] - do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia, czy nieruchomość położona w [...] podpadała pod art. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. H. S. wystąpiła z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania - wskazując, iż zagadnienie wstępne zostało już rozstrzygnięte. Podniosła, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1953 r., nr [...], dotyczącego nabycia przez Skarb Państwa na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1945 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, parcel gruntowych 1. kat [...] i [...], wchodzących w skład nieruchomości objętej dawną Iwh [...] gm. kat. [...], z których powstała działka nr [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w [...] działką nr [...] o pow. [...] ha - stwierdzając, iż na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a postępowanie przed Sądem nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. H. S. pismem z dnia [...] lutego 2017 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - zarzucając, że Minister Infrastruktury i Budownictwa nieprawidłowo uznał, iż nie zachodzą przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania. Podniosła, że przedmiotowa decyzja jest ostateczna, zaś fakt jej zaskarżenia do Sądu nie ma wpływu na jej wykonalność. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie podniósł, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Nadto, zagadnienie to jest zagadnieniem prawnym o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Z powyższego wynika, iż warunkiem zawieszenia postępowania jest wystąpienie zagadnienia wstępnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie decyzji we właściwej sprawie. Zatem między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek, do którego ustalenia jest zobowiązany organ administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Minister wskazał, że zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie jest kwestia tego, czy przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej. Dodał, iż z pisma z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę [...],[...] Przedsiębiorstwo Budowlane sp. z o. o., Uzdrowisko [...] S.A., J. G., B. K., Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o., Centrum [...]" sp. z o. o. oraz Związek [...]. Wobec tego, że sąd administracyjny będzie oceniał prawidłowość decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - zatem w dalszym ciągu nie zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne konieczne do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w [...] działką nr [...] o pow. [...] ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i w takiej sytuacji zagadnienie wstępne nie zostanie rozstrzygnięte. Z tego powodu nie jest możliwe podjęcie zawieszonego postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. S. - zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania podczas, gdy organ powinien podjąć zawieszone postępowanie z uwagi na fakt wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. - utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. - stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1953 r. Jest to decyzja ostateczna, która zawiera rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie - co stanowi podstawę podjęcia zawieszonego postępowania zarówno z urzędu jak i na wniosek. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowane przez Sąd postanowienia naruszają przepisy prawa. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994r., nr [...]. Zgodnie z art. art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. stwierdzającej nabycie przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu przejętego na własność Skarbu Państwa, na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - uznał, że kwestia oceny, czy przedmiotowa nieruchomość podpadała pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej, stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wobec powyższego w dniu [...] grudnia 2012 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. - do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia, czy nieruchomość położona w [...] podpadała pod art. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej. Żadna ze stron postępowania nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - co świadczy o akceptacji treści postanowienia - które stało się prawomocne. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1953 r., nr [...], dotyczącego nabycia przez Skarb Państwa na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1945 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, parcel gruntowych 1. kat [...] i [...], wchodzących w skład nieruchomości objętej dawną Iwh [...] gm. kat. [...], z których powstała działka nr [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania. W związku z tym H. S. wystąpiła z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania - wskazując, że zagadnienie wstępne zostało już rozstrzygnięte. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż organy orzekające w sprawie nieprawidłowo odmówiły podjęcia zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 16 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Skoro prawomocnym postanowieniem postępowanie zostało zawieszone - do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia, czy przedmiotowa nieruchomość podpadała pod art. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej - to fakt wydania decyzji mającej walor ostateczności, stanowi spełnienie warunku zawieszenia, gdyż jest to "ostateczne zakończenie postępowania". Jak słusznie podniosła skarżąca - jest to decyzja ostateczna, która zawiera rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie - co stanowi podstawę podjęcia zawieszonego postępowania. Wobec powyższego postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa utrzymujące w mocy własne postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994r. - jest niezgodne z art. 97 § 2 kpa Podkreślić przy tym należy, iż odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania organ nie może kierować się przewidywaniami, co do ewentualnego wyniku innego postępowania, lecz tym, czy w świetle obowiązującego prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2000 r. sygn. akt IV SA 1670/98 stwierdzając: "Samo wszczęcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 kpa.". Reasumując Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów art.16 i art. 97 § 2 kpa - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Zaś o kosztach postępowania orzekł na postawie art. 200 tej ustawy.