I SA/Wa 933/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. i [...] Sp.j. z siedzibą w G. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 245/19 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących M. K. i [...] Sp.j. z siedzibą w G. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. M. K. i [...] Sp. j. z siedzibą w G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 245/19. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], działka nr [...], pochodzącą z nieruchomości hip. [...] w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo że termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Zarzucili organowi naruszenie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewydanie decyzji w sprawie, a tym samym niewykonanie powołanego na wstępie wyroku. Zdaniem skarżących, z uwzględnieniem okresów zawieszenia postępowania spowodowanych epidemią COVID-19 termin do wykonania wyroku upłynął najpóźniej z dniem [...] sierpnia 2020 r., tj. ponad 7 miesięcy temu. Ponadto bezskuteczne pozostało wystosowane przez skarżących wezwanie organu do wykonania wyroku. Jednocześnie Prezydent przekroczył kolejne terminy wydania decyzji wynikające z art. 35 § 3 kpa, postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. oraz z opisanego wyroku z dnia [...] października 2019 r. Okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają wymierzenie organowi grzywny, bowiem pomimo upływu ponad 2 lat od wniesienia wniosku odszkodowawczego decyzja nie została wydana. Od 2018 r. Prezydent rażąco przewlekle oraz w znacznych odstępach czasu podejmuje jakiekolwiek działania zmierzające do zakończenia sprawy, w szczególności w reakcji na wezwania skarżących. Od dnia [...] listopada 2018 r., wbrew udzielanym pełnomocnikowi wnioskodawców informacjom, organ nie wystąpił do żadnej instytucji w celu zgromadzenia materiału dowodowego i wydania merytorycznej decyzji. Z akt sprawy wnika również, że co najmniej do dnia [...] stycznia 2021 r. organ nie zlecił zapowiedzianego w ww. piśmie wykonania rozliczenia geodezyjnego. Ponadto od dnia [...] stycznia 2021 r. (upływ przewidywanego przez organ terminu zakończenia postępowania) Prezydent nie zawiadamiał wnioskodawców o braku możliwości załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w kpa oraz nie wyznaczał nowych terminów wydania decyzji (art. 36 § 1 kpa). Powyższe okoliczności uzasadniają także przyznanie skarżącym, a szczególnie wnioskodawcy M. K., sumy pieniężnej od organu rekompensującej zwłokę w rozpatrzeniu wniosku o odszkodowanie. Skarżący wnieśli zatem o: wymierzenie Prezydentowi przez Sąd grzywny w symbolicznej kwocie 100 zł, stwierdzenie rażącej przewlekłości postępowania, przyznanie skarżącym sumy pieniężnej rekompensującej zwłokę organu w wypłacie odszkodowania za nieruchomość w wysokości adekwatnej do wartości i długości zwłoki organu, zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego według norm przepisanych, czyli w kwocie 680 zł. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając dotychczasowy tok postępowania w sprawie. Wskazał, że podjął szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Podkreślił, że o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować tylko aktywność procesowa strony i ilość składnych skarg, tym bardziej, że wniosek skarżących jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków o odszkodowanie oczekujących na rozpatrzenie. Prezydent zaznaczył, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 245/19 wpłynęły do organu w dniu 26 lutego 2020 r. Pismem z dnia 9 marca 2020 r. organ wezwał, w terminie 7 dni, pełnomocnika strony postępowania do przedłożenia niezbędnych do rozpatrzenia sprawy dokumentów, w tym dotyczących następstwa prawnego oraz odpowiednich aktów notarialnych. Ze względu na brak odpowiedzi pismo zostało ponowione w dniu [...] czerwca 2020 r. W dniu [...] września 2020 r., czyli w terminie 7 miesięcy od dnia otrzymania pierwszego wezwania, pełnomocnik strony odniósł się tylko do części wezwania, uzupełniając materiał dowodowy o odpis księgi hipotecznej, a co do dalszej części wezwania odpowiedzi nie udzielił. Prezydent podkreślił, że pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. zwrócił się do Biura Organizacji Urzędu Miasta o informacje dotyczące rozpoczęcia prac inwestycyjnych na terenie położonym przy ul. [...], ponieważ na terenie tym znajdują się budynki mieszkalne będące w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, a organ nie posiada decyzji lokalizacyjnych oraz innych dokumentów określających jednoznacznie, kiedy budynki zostały wybudowane, co pozwoli na ustalenie, kiedy nastąpiło przejęcie tej nieruchomości. Dokumenty dotyczące zajęcia nieruchomości pod inwestycję niezbędne są do merytorycznego zakończenia postępowania oraz ustalenia daty utraty możności faktycznego władania nieruchomością przez jej dawnego właściciela zgodnie z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. organ zwrócił się również do Wydziału Nieruchomości o przesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi zatem na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do zakończenia postępowania Prezydent wniósł o uznanie niniejszej skargi za niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, obie te przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 154 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Jak wynika z akt sprawy, tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 245/19 zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu [...] lutego 2020 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoczął bieg wyznaczony wyrokiem termin, w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. Niesporną okolicznością jest fakt, że do dnia wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie, mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku, Prezydent nie rozpoznał wniosku o przyznanie odszkodowania w wyznaczonym przez Sąd terminie. Wobec tego Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki o których mowa w art. 154 § 1 i 6 powołanej ustawy, a zatem skarga o wymierzenie Prezydentowi grzywny jest zasadna. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). Podkreślić należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane lub akceptowane. W szczególności nie można zaakceptować czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które zobowiązane są do jego stosowania. Biorąc pod uwagę okres niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku, Sąd miarkując wysokość nakładanej grzywny, za najbardziej obecnie adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 uznał grzywnę w kwocie 1000 zł. Określając wysokość grzywny, Sąd miał na uwadze fakt okresowego zawieszenia terminów spowodowanego pandemią COVID-19 oraz to, że organ czynił działania mające na celu zebranie kompletnego materiału dowodowego koniecznego do wydania w sprawie decyzji merytorycznej. Jednocześnie zauważyć należy, że wymierzenie grzywny organowi ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z obowiązku nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązany organ prawomocnego orzeczenia sądowego. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 154 § 2 powołanej ustawy Sąd ma obowiązek orzec, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Każde niewykonywanie wyroku sądu w demokratycznym państwie prawnym w istocie uznać należy za naganne, lecz Sąd zobowiązany jest w swojej ocenie do uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy. W przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność nie miała jeszcze charakteru rażącego naruszenia prawa. Należało bowiem wziąć pod uwagę, że Prezydent od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 245/18 wraz z aktami administracyjnymi, czyli od dnia [...] lutego 2020 r. podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. Sąd oceniając charakter bezczynności organu uwzględnił ponadto fakt ponad 6-miesięcznego braku odpowiedzi pełnomocnika skarżących na wezwanie organu z dnia [...] marca 2020 r. dotyczące uzupełnienia materiału dowodowego złożonego wniosku, a także historyczny i skomplikowany charakter spraw dotyczących nieruchomości objętych dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w tym konieczność analizy archiwalnego, często niekompletnego materiału dowodowego oraz okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych z powodu COVID-19. Sądowi z urzędu znana jest ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta dotyczących roszczeń wynikających z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ich stopień skomplikowania, wynikający z potrzeby czynienia ustaleń stanu faktycznego, mającego miejsce przeszło 70 lat temu. Okoliczności te wprawdzie nie mogą zwalniać organu z wykonania wyroku, ale muszą być brane pod uwagę przy ocenie charakteru bezprawnego zachowania organu. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest usprawiedliwionych podstaw uzasadniających przyznanie obecnie na rzecz skarżących od organu tytułem zadośćuczynienia za zaistniałe opóźnienie sumy pieniężnej ustalonej na podstawie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie, że skarżący na skutek niewykonania powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a co za tym idzie nierozpoznania przez organ złożonego wniosku w terminie zakreślonym przez Sąd, doznali uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna z art. 154 § 7 powołanej ustawy ma charakter kompensacyjny i prewencyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, jeszcze nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 oraz na podstawie art. 154 § 7 w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.