I SA/Wa 934/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Umową z dnia [...] października 1975 r. Rep. nr [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), Skarb Państwa nabył nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącą własność B. S., oznaczoną w rejestrze pomiarowym i na mapie do celów wywłaszczeniowych jako działki: nr nr [...] z obrębu [...], wpisanych do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu [...].09.1973 r. pod nr [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" i ulic miejskich, zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] z dnia [...].06.1973 r. Wnioskiem z dnia 25 września 2000 r. poprzedni właściciel wystąpił o zwrot dawnych działek nr [...] z obrębu [...], jako niezagospodarowanych zgodnie z celem wywłaszczenia. Pismem z dnia 12.03.2001 r. B. S. sprecyzował swój wniosek, ograniczając swoje roszczenie o zwrot nieruchomości do części obecnej działki nr [...] z obrębu [...], załączając do pisma szkic sytuacyjny terenu z zaznaczoną nieruchomością do zwrotu. Pismem z dnia 25.08.2003 r. poprzedni właściciel ponowił swój wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Mienie objęte żądaniem zwrotu stanowi własność W., dlatego też Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].02.2004 r. nr [...] wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Starosta P. decyzją z dnia [...].09.2008 r. nr [...] orzekł zwrot na rzecz T. S., następczyni prawnej B. S., działek z obrębu [...] o nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Od decyzji tej odwołanie złożył Prezydent W. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].05.2009 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] orzekł (w pkt I) o zwrocie na rzecz T. S. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej według mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem działki ewidencyjne o numerach [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, wydzielone z działki nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiące część dawnych działek nr [...] z dawnego obrębu [...]. Zobowiązał jednocześnie w pkt II T. S. do zwrotu na rzecz W. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczonej nieruchomości w kwocie [...] zł. Ponadto w pkt III decyzji zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki o numerach: [...], w pkt IV stwierdził, że prawo użytkowania przysługujące Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. wygasa z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, a w pkt V, że decyzja stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu Starosta podał, że zgodnie z brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Oznacza to, zdaniem Starosty, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną. Podstawą do oceny, czy w konkretnej sprawie występują przestanki zbędności na cel wywłaszczenia, jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Istotne jest zatem, czy cel wywłaszczenia osiągnięto na całej lub części przejętej nieruchomości oraz czy zadanie wykonane zostało we wskazanym przez ustawodawcę przedziale czasu. Późniejsze, niż w ustawowych terminach zagospodarowanie działki, nie ma znaczenia dla kwestii zwrotu. Nabyta od B. S. nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu, przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" i ulic miejskich, zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] z dnia [...].06.1973 r. Według planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lutego 1978 r., zwracana nieruchomość przeznaczona była w części pod [...], w części pod [...]. Przedmiotem zwrotu jest część działki nr [...] z obrębu [...], obejmująca dawne działki o nr [...] z obrębu [...], nabyte na Skarb Państwa umową sprzedaży z dnia [...].10.1975 r. Wnioskiem z dnia 29.07.2008 r. strona wystąpiła o rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności o zwrocie projektowanych działek nr [...]. Starosta ustalił, że działka nr [...] z obrębu [...] znajduje się na obszarze objętym decyzją nr [...] z dnia [...].06.1973 r. W dniu 8.11.1994 r. wydano pozwolenie na budowę ogrodzenia dla [...], zrealizowanego jako infrastruktura techniczna do budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajdujących się przy ul. [...], przy czym z dokumentów nie wynika dokładna data realizacji przedmiotowego [...]. Zrealizowano go zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją [...] z dnia [...].02.1978 r. Na wizji w terenie przeprowadzonej w dniu [...].02.2008 r. ustalono, że: - działka nr [...] – w części stanowi segment [...], w części teren niezabudowany, ogrodzony, na pozostałej części [...], - działka nr [...] – w części [...], w części [...], - działka nr [...] – [...]. Również oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2010 r. przez rzeczoznawców majątkowych wykazały, że na terenie projektowanych działek nr [...] jest fragment [...] o nawierzchni asfaltowej (powierzchnia [...] m2) wraz z ogrodzeniem [...] o długości [...] m; część [...] o powierzchni zabudowy [...] m2 i segment nr [...], który położony jest w większości na dz. nr [...]. Na działce nr [...] posadowiona jest [...] i część [...], a na działce nr [...]. Na podstawie analizy dokumentów i oględzin nieruchomości rzeczoznawcy stwierdzili, że po wywłaszczeniu były podjęte działania, które zmieniłyby wartość przedmiotowej nieruchomości. Wykonano [...] oraz część [...] o nawierzchni asfaltowej na powierzchni ca [...] m2. Ponadto wybudowano część [...]. W wyniku tych działań wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł. Pismem z dnia 8.10.2009 r. Wydział Architektury i Budownictwa [...] przesłał poświadczony za zgodność z oryginałem plan realizacyjny na przedmiotowy teren, zaś przy piśmie z dnia 10.11.2009 r. Archiwum Urzędu W. przesłało poświadczoną za zgodność z oryginałem decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 1975 r. zatwierdzającą ten plan. Na zdjęciu lotniczym sporządzonym przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii arkusz [...], szereg [...] nr [...] z 1982 r. widoczne są puste tereny wokół powstających bloków. Z powyższego Starosta P. wysnuł wniosek, iż w ustawowym terminie nie rozpoczęto prac związanych z celem wywłaszczenia; nie powstał ani [...] ani [...]. O ile [...] powstał w latach późniejszych, o tyle [...] na zwracanych działkach nie powstał po dzień dzisiejszy. W ocenie organu I instancji spełniony został wymóg określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. skutkujący zwrotem nieruchomości. Według danych z ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] z obrębu [...] jest użytkowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", jednakże Spółdzielnia nie jest stroną niniejszego postępowania zwrotowego. Jak wynika z wyjaśnień Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatura [...] Urzędu W. udzielonych w piśmie z dnia 28.08.2009 r. projektowane działki powstałe z podziału działki nr [...] nie są przedmiotem żadnej umowy zobowiązaniowej (dzierżawy, najmu lub użyczenia). Z powyższego wynika, zdaniem Starosty, że Spółdzielni nie przysługuje żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości. Fakt władania nieruchomością uzasadnia interes faktyczny Spółdzielni, co do wyniku postępowania, ale w świetle art. 28 K.p.a. interes faktyczny nie jest wystarczającą podstawą do uznania jej za stronę tego postępowania. Nie mając tytułu do nieruchomości Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wydzierżawia grunt pod [...] o powierzchni [...] m2 B. D. oraz część K. J. – [...] nazwany [...], zaś E. B. i J. B. – [...]. Wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz W. organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2010 r. zaktualizowanego na dzień [...] września 2010 r., wykonanego przez rzeczoznawców majątkowych. W operacie zwaloryzowane odszkodowanie podlegające zwrotowi na rzecz W. ustalono na kwotę [...] zł oraz przyjęto zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po wywłaszczeniu o kwotę [...] zł (art. 140 ust. 4 u.g.n.). Zważywszy jednak na obecne orzecznictwo sądów administracyjnych, organ w decyzji nie uwzględnił kwoty zwiększającej wartość nieruchomości, z uwagi na fakt, iż nakłady na przedmiotowej nieruchomości zostały poniesione po ustawowym terminie przez osoby fizyczne i nie są związane z celem wywłaszczenia; nie są to nakłady poniesione na realizację celu publicznego przez uprawnione organy. Od decyzji Starosty P. z dnia [...].11.2010 r. odwołanie wnieśli Prezydent W. i Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Zdaniem odwołujących na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia w postaci budowy [...] został zrealizowany w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Spółdzielni powołane w zaskarżonej decyzji zdjęcie lotnicze nie może stanowić wiarygodnego dowodu, gdyż zaprojektowane bloki osiedla zostały oddane do użytkowania i zasiedlone w latach 1979 – 1981, a więc nie mogły być wówczas – jak stwierdził Starosta P. – w fazie budowy. Dla potwierdzenia tych faktów Spółdzielnia załączyła do odwołania oświadczenia mieszkańców osiedla, z których wynika, iż [...] położony przy ul. [...] był wybudowany i oddany do użytkowania w 1979 r. Skarżący podkreślają, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 1994 r., gdyż dotyczyło ono tylko budowy ogrodzenia istniejącego już [...], a nie budowy samego [...]. Nie ma również znaczenia wybudowanie na nieruchomości [...], gdyż powstały one w okresie późniejszym, natomiast pierwotnie nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z planem realizacyjnym tj. jako opaskowa zieleń od strony ulic. Prezydent W. zarzuca także organowi pierwszej instancji, iż orzekając o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania nie uwzględnił naniesień na nieruchomości o wartości [...] zł. Po rozpatrzeniu tych odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, iż art. 216 ust. 1 u.g.n. rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zbędność przejętej nieruchomości na cel wywłaszczenia stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany. W sytuacji gdy cel wywłaszczenia określony jest w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego np. decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Zgodnie z decyzjami nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. wydanymi przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej W., przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Jednocześnie omawiane działki były objęte planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1975 r. wydaną przed Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu W., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w części pod [...] i w części pod [...]. W ocenie Wojewody [...], organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób prawidłowy i wyczerpujący, w konsekwencji czego przedwcześnie uznał, iż na omawianej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Organ pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie przede wszystkim na ustaleniu, iż w dniu [...] listopada 1994 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę [...] oraz zrealizowano je zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1975 r. Starosta P. za istotny dowód niezrealizowania celu wywłaszczenia uznał również zdjęcie lotnicze sporządzone przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, wykonane w dniu [...] maja 1982 r. Pomimo precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia – budowa [...] i w części [...] oraz odnalezienia planu realizacyjnego osiedla zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1975 r., organ I instancji nie wykazał, czy cel ten został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Wojewody [...] dowodem świadczącym o niezrealizowaniu inwestycji w terminie określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie może być wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1994 r., które dotyczyło wyłącznie [...], nie zaś samego [...]. Nadto, z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 1994 r. jednoznacznie wynika, iż [...] w dniu jej wydania już istniał. W ocenie organu wojewódzkiego nie może również stanowić wyłącznego dowodu niezrealizowania celu wywłaszczenia zdjęcie lotnicze sporządzone w dniu [...] maja 1982 r. (7 lat od wywłaszczenia), które nie jest wystarczająco czytelne, aby na jego podstawie stwierdzić, iż budowa osiedla nie była realizowana zgodnie z założeniami. Nie można w szczególności zgodzić się ze stanowiskiem Starosty P., iż widoczne na zdjęciu puste tereny, bez wątpienia stanowiły teren niezagospodarowany i niewykorzystywany jako "[...]", który stanowi pojęcie niezwykle szerokie. Zdjęcia lotnicze mogą stanowić dowód w omawianym postępowaniu, z tym że mający jedynie charakter pośredni. Tymczasem w obecnym stanie sprawy Starosta P. potraktował wymienione zdjęcia lotnicze jako zasadniczy argument, świadczący o niezagospodarowaniu przedmiotowych działek w terminie określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n Wyjaśnienie powyższej kwestii jest szczególnie istotne z racji sprzeczności znajdujących się w aktach sprawy dowodów, zwłaszcza dołączonych do odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oświadczeń mieszkańców osiedla, z których wynika, iż [...] położony przy ul. [...] był wybudowany i oddany do użytkowania w 1979 r. Wojewoda dostrzegł fakt, iż Starosta P. w sposób bardzo dokładny ustalił obecny sposób zagospodarowania działek, poprzez wskazanie, iż na ich części znajduje się [...], a na pozostałej części [...]. Niemniej jednak aktualny stan zagospodarowania nieruchomości, w szczególności budowa [...] (nieprzewidzianych w planie realizacyjnym) nie może decydować o tym, że cel wywłaszczenia nie był nigdy zrealizowany. Z akt niniejszej sprawy wynika, że [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1991 r., a więc wydanego 13 lat po wywłaszczeniu. Organ nie ustalił natomiast, jaki był stan zagospodarowania działki i sposób jej wykorzystania przed wybudowaniem [...]. Podkreślił, iż jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie przewidzianym w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie ma znaczenia, z punktu widzenia zwrotu, sytuacja, gdy w czasie późniejszym sposób wykorzystania nieruchomości zostanie zmieniony. W takim przypadku zwrot nie jest możliwy, gdyż cel wywłaszczenia co do zasady został zrealizowany, a wtórne wykorzystanie nieruchomości nie może wpłynąć na orzeczenie o odmowie zwrotu. Kolejnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w omawianej sprawie jest – zdaniem Wojewody – posiadanie przymiotu strony przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]". Organ I instancji z jednej strony stwierdza, iż Spółdzielnia jest użytkownikiem działek (pkt IV decyzji), z drugiej strony w uzasadnieniu wskazuje, iż nie posiada ona prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości. Stronami takiego postępowania są: poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości (względnie ich spadkobiercy), aktualny właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do zwracanej nieruchomości lub uprawnienia o charakterze obligacyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 519/05). Wobec powyższego, organ pierwszej instancji uznając iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jest użytkownikiem nieruchomości, winien jednocześnie uznać, iż jest stroną postępowania o zwrot. W sytuacji gdy ma wątpliwości, co do legitymacji Spółdzielni do występowania w omawianej sprawie w charakterze strony, powinien przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające, czy Spółdzielni przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W ponownym postępowaniu organ ustali zatem w sposób nie budzący wątpliwości, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jest stroną postępowania. W ocenie Wojewody uzasadnienie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w kwestii odmowy obowiązku zwrotu, obok zwaloryzowanego odszkodowania, również wzrostu wartości wywłaszczanej nieruchomości, na skutek poczynionych na niej bezpośrednich nakładów, jest niezasadne i wewnętrznie sprzeczne. Przede wszystkim zauważa Wojewoda, iż znaczna część omawianej nieruchomości została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod budowę [...]. Nie ma przy tym znaczenia fakt, przez kogo nakłady zostały poczynione. Z jednej zatem strony organ stwierdza, iż cel został zrealizowany po terminie przewidzianym w art. 137 ust. 1 u.g.n., z drugiej natomiast, iż zwrot nakładów nie jest dopuszczalny, ponieważ nie są one związane z celem wywłaszczenia. Niewątpliwym jest przy tym, iż część poczynionych nakładów stanowi właśnie budowa [...]. W ocenie Wojewody [...] wyciągnięte przez Starostę P. wnioski są sprzeczne z art. 139 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. W ramach roszczenia o zwrot nieruchomości nie następuje restytucja jej stanu faktycznego. Osobie, która uzyskała zwrot nieruchomości lub jej części nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu faktycznego sprzed wywłaszczenia. Osoba taka nie może w szczególności żądać odłączenia od nieruchomości jej części składowych, zwiększających wartość nieruchomości. Jakkolwiek podmiot publicznoprawny nie może dokonywać żadnych zmian w sposobie zagospodarowania nieruchomości, bez wyczerpania warunków wskazanych w art. 136 ust. 2 u.g.n., to jednak stan faktyczny ukształtowany na nieruchomości może być wynikiem różnych działań podejmowanych na nieruchomości. Stan faktyczny może być ukształtowany poprzez zrealizowanie celu wywłaszczenia, ale z przekroczeniem terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n., a także może być wynikiem innego sposobu zagospodarowania, zwłaszcza wtedy, gdy stan ten został ukształtowany przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, kiedy to poprzednie regulacje prawne nie określały tak precyzyjnie, jak w art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n., zakazu wykorzystania nieruchomości na inne cele bez uprzedniego zawiadomienia uprawnionych o możliwości zwrotu. Niezależnie więc od przyczyn zaistniałego stanu faktycznego na zwracanej nieruchomości lub jej części, stan ten nie może być kwestionowany przez osoby uprawnione do zwrotu, lecz osoby te zobowiązane są rozliczyć ten stan faktyczny w trybie art. 140 ust. 4 u.g.n., jeżeli wpływa na wzrost wartości nieruchomości (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Warszawa 2009, s. 930-932). Podobny pogląd wyraził T. Woś (por. Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości., T. Woś, Warszawa 2004, s. 266-267), zgodnie z którym przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo – podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawcę, najemcę) – zostały poczynione nakłady na nieruchomości. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] stwierdził, iż Starosta P. winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, zmierzające do ustalenia, czy na całej nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania został zrealizowany ściśle określony cel publiczny. W przypadku udokumentowania, iż przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, organ powinien ocenić jego realizację przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n. Nadto, organ pierwszej instancji winien rozważyć, czy dokonane na nieruchomości nakłady zwiększają jej wartość w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n. i czy należy je doliczyć do kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Koniecznym jest także ustalenie, czy Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. wniosła T. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 137 § 1 i 2 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie, iż przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia z uwagi na upływ siedmioletniego okresu, w trakcie którego nie przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia oraz nieuwzględnienie, iż organ pierwszej instancji dokonał całościowej oceny możliwości zwrotu nieruchomości na dzień złożenia wniosku o zwrot; 2. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie zebrał kompletny materiał dowodowy, dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie; 3. art. 28 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż organ I instancji ustalił wszystkie strony postępowania; 4. art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie, iż naniesienia na nieruchomości nie są związane z celem jej wywłaszczenia a przez to nie mogą podwyższać odszkodowania ustalonego na podstawie art. 140 ust. 2 tej ustawy; 5. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, jedynie gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził takie postępowanie, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, co nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu. W obszernym uzasadnieniu skarżąca wskazała, że skoro organ I instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił cel wywłaszczenia i aktualne zagospodarowanie działek nr [...] w sposób nie kwestionowany przez Wojewodę [...], to musiał odnieść się do ewentualnego spełnienia się przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1) i 2) u.g.n. Wojewoda [...] nie zarzucił organowi I instancji braku należytej staranności przy zbieraniu kompletnego materiału dowodowego w tym zakresie. Jeśli chodzi o zdjęcie lotnicze z 1982 r., to zdaniem skarżącej określenie tego dowodu jako zdjęcie jest potoczne, gdyż w istocie jest ono ortofotomapą, czyli opracowaniem fotogrametrycznym określonym w art. 2 pkt 1) ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie zastępując Wojewody [...] w ocenie znaczenia dokumentów zebranych w postępowaniu dla jego rozstrzygnięcia, czego zresztą on sam nie uczynił, skarżąca zauważa, że przedmiotowa fotomapa z 1982 r. posiada cechy i została wydana przez państwową jednostkę organizacyjną prowadzącą Państwowy Zasób Geodezyjny i Kartograficzny – zbiór materiałów fotogrametrycznych (art. 2 pkt 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) i w przekonaniu skarżącej dokument ten jako znajdujący się w Zasobie w pełni spełnia wymóg art. 76 § 2 Kpa i musi być traktowany jako dokument urzędowy. Żaden uczestnik postępowania w trakcie jego trwania nie zakwestionował tego dowodu zgłaszając wątpliwości co do jego wiarygodności i żądając przeprowadzenia wobec tego dowodu postępowania wyjaśniającego. Stanowisko organu II instancji, iż nie może również stanowić wyłącznego dowodu niezrealizowania celu wywłaszczenia zdjęcie lotnicze, nie zostało poparte wskazaniem, jakie konkretnie jeszcze czynności i ustalenia powinien wykonać Starosta P. w celu weryfikacji tego dowodu. Dowodowi temu nie można bezkrytycznie przeciwstawić oświadczeń złożonych przez członków spółdzielni mieszkaniowej. Skarżąca uważa również, że Wojewoda [...] błędnie zinterpretował art. 28 K.p.a. uznając, że Starosta P. nie ustalił wszystkich stron postępowania. Odpowiadając na wystąpienie organu I instancji pismem z 28 sierpnia 2009 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. reprezentujące właściciela działek nr [...] poinformowało, że działki te nie są objęte żadnymi umowami, na podstawie których osoby trzecie, w tym SM "[...]", posiadają prawo dysponowania tym gruntem. Należy więc przyjąć za udowodnioną okoliczność, że żaden podmiot nie posiada ograniczonych praw rzeczowych i praw obligacyjnych w stosunku do tych działek, w tym prawa użytkowania. Ustalenie to nie zostało zakwestionowane jako niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. W konsekwencji tego organ II instancji powinien odmówić uznania tzw. odwołania SM "[...]" i zastosować art. 134 K.p.a. Wojewoda [...] błędnie zinterpretował również art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż wartość istniejących w dniu złożenia wniosku o jej zwrot naniesień na przedmiotowej nieruchomości powiększa odszkodowanie określone w art. 140 ust. 2 tej ustawy. Ponownie trzeba wskazać, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była realizacja [...] i w części [...]. Na nieruchomości tej wybudowano [...], potwierdził to również organ II instancji. Nie może więc być kwestionowane ustalenie, i tego Wojewoda [...] nie czyni, że wybudowanie [...] w sposób oczywisty nie jest realizacją celu wywłaszczenia. W przekonaniu skarżącej nie można za realizację celu wywłaszczenia uznać żadnych obiektów wybudowanych po terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Wojewoda [...] uchylając decyzję Starosty P. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. był zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Wojewoda stwierdzając w uzasadnieniu, iż Starosta P. winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części nie wskazał, na czym konkretnie ma polegać uzupełnienie materiału dowodowego i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co uzasadnia uznanie o konieczności przeprowadzenia postępowania znacznej części i dlaczego to organ I instancji musi wykonać te czynności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu w ostateczności skarga okazała się nie mieć usprawiedliwionych podstaw, mimo że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. zawiera pewne uchybienia, które nie miały jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jednym z powodów, dla których Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2010 r. było niewyjaśnienie, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości. Z jednej bowiem strony Starosta w pkt IV decyzji uznał, że prawo użytkowania przysługujące tej Spółdzielni wygasa z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, z drugiej zaś strony w uzasadnieniu podał, że Spółdzielnia nie jest stroną postępowania, gdyż projektowane działki powstałe z podziału działki nr [...] nie są przedmiotem żadnej umowy zobowiązaniowej (dzierżawy, najmu lub użyczenia), co powoduje, że Spółdzielni nie przysługuje żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości. Na marginesie zauważyć należy, że użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym (art. 244 § 1 K.c.) i gdyby takie prawo Spółdzielni przysługiwało, o czym orzekł Starosta w pkt IV decyzji, to miałaby ona "tytuł prawnorzeczowy" do nieruchomości, a nie miałaby takiego tytułu nawet wtedy, gdyby była stroną umowy dzierżawy, najmu lub użyczenia, gdyż są to prawa obligacyjne. Jednakże Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (Wojewoda w sentencji decyzji użył bowiem stwierdzenia: po rozpoznaniu odwołań Prezydenta W. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]") powinien sam poczynić uprzednio ustalenia, czy Spółdzielnia jest stroną postępowania. W razie bowiem ustalenia że stroną nie jest, postępowanie odwoławcze z odwołania Spółdzielni powinno zostać umorzone (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). Merytoryczne rozpoznanie odwołania Spółdzielni oznacza, że Wojewoda [...] uznał Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w W. za stronę postępowania, choć o tym nie przesądził. W ocenie sądu przyznanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" przymiotu strony (a tym samym rozpoznanie jej odwołania) było uzasadnione tym, że Spółdzielnia jest stroną umowy dzierżawy (nie będąc właścicielem nieruchomości), której przedmiotem jest nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot. Jej interes prawny wynika więc z art. 138 ust. 2 u.g.n. "(...) analizując przepis art. 138 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., należy uznać, że najemca wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny, by być stroną postępowania o jej zwrot, skoro w razie ostatecznego zwrotu tej nieruchomości, po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna, jego prawo najmu wygasa z mocy prawa niezależnie od woli stron co do dalszego trwania tego stosunku po zmianie właściciela nieruchomości. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej i wynajętej nieruchomości wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną najemcy takiej nieruchomości: z mocy art. 138 ust. 2 powyższej ustawy pozbawia najemcę przysługującego mu i podlegającego dotąd ochronie prawa najmu bez możliwości przeciwdziałania temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej niż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. To przeciwdziałanie nie może zniweczyć żądania zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, ale może polegać na wykazywaniu w tym postępowaniu, że nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 analizowanej ustawy lub występuje przeszkoda dla zwrotu, o jakiej mowa w art. 229 tej ustawy. Taki jest zakres interesu prawnego najemcy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynikający z omawianego art. 138 ust. 2" (zob. uchwała 7 s. NSA z 13.10.2003 r. OPS 6/03, ONSA 2004/1/10). W ocenie sądu tę samą regułę należy stosować nie tylko do dzierżawcy, ale również do wydzierżawiającego w stosunku dzierżawy, jeśli nie jest on właścicielem nieruchomości (nie ulega wątpliwości, że można być wydzierżawiającym, nie będąc właścicielem nieruchomości, a np. jej posiadaczem). Przyjąć zatem należy, że taka umowa, gdzie wydzierżawiający nie jest właścicielem nieruchomości i podmiotem publicznym, również wygasa w oparciu o art. 138 ust. 2 u.g.n. "Na podstawie art. 138 ust. 2 u.g.n. wygasają także z mocy prawa takie prawa do zwracanej nieruchomości jak najem, dzierżawa i użyczenie. Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie mogłaby bowiem ingerować w umowy obligacyjne. Z tego względu ustawodawca postanowił o wygaśnięciu takich umów z mocy prawa w określonym terminie – 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stała się ostateczna – nie regulując jednocześnie kwestii rozliczeń związanych z tymi umowami. (...) Wygaśnięcie praw wymienionych w art. 138 ust. 2 u.g.n. (będące w istocie rozwiązaniem umów) nie wymaga podjęcia żadnych dodatkowych czynności, np. wypowiedzenia lub rozwiązania umowy" (zob. Ewa Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz [do art. 138], LEX 2011). Jeśli wygaśnięcie z mocy prawa dzierżawy (najmu) jest w istocie skutkiem rozwiązania umowy, to skutki jej rozwiązania dotyczą również drugiej strony umowy, w tym wypadku wydzierżawiającego. Różnica jest tylko taka, że jeśli wydzierżawiający jest właścicielem nieruchomości, to jego interes prawny realizowany jest w postępowaniu "zwrotowym" w ramach ochrony prawa własności. Jeśli więc z powodu wątpliwości, co do statusu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w niniejszym postępowaniu, rozpoznanie jej odwołania nie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia organu II instancji, to uchylenie decyzji Starosty P. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania w ocenie sądu miało usprawiedliwione podstawy. Starosta P. ustalił, że nabyta od B. S. nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu, przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" i ulic miejskich, zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] z dnia [...].06.1973 r. Według planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lutego 1978 r., zwracana nieruchomość przeznaczona była w części pod [...], w części pod [...]. Żądanie zwrotu dotyczy (w niniejszym postępowaniu) części działki nr [...] z obrębu [...], obejmującej dawne działki o nr [...] z obrębu [...], nabyte przez Skarb Państwa umową sprzedaży z dnia [...].10.1975 r. W konkluzji Starosta stwierdził, iż na zdjęciu lotniczym sporządzonym przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii arkusz [...], szereg [...] nr [...] z 1982 r. (zwanym przez skarżącą ortofotomapą) widoczne są puste tereny wokół powstających bloków. Z powyższego wysnuł wniosek, iż w ustawowym terminie nie rozpoczęto prac związanych z celem wywłaszczenia; nie powstał ani [...] ani [...]. O ile [...] powstał w latach późniejszych (nie ustalając w jakich), o tyle [...] na zwracanych działkach nie powstał po dzień dzisiejszy, co uzasadnia zwrot. Na podstawie oględzin nieruchomości sąd zauważa, iż projektowane (po podziale działki [...]) działki o numerach [...] są w całości zajęte pod [...], natomiast pozostałe dwie działki [...] są w części zajęte pod [...]. Jeśli zatem [...] powstał zgodnie z celem wywłaszczenia (jak ustaliły obydwa organy), to do ustalenia pozostaje data realizacji [...], gdyż z punktu widzenia zbędności na cel wywłaszczenia ocenie podlega zachowanie terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Dla oceny określenia terminu realizacji [...] Starosta P. posłużył się wyłącznie zdjęciem lotniczym z 1982 r. (ortofotomapą, jak twierdzi skarżąca), które zdaniem sądu nie może być wyłącznym dowodem w tej sprawie. Po pierwsze dlatego, że samo zdjęcie jest mało czytelne dla osób niewtajemniczonych i bez odpowiedniej opinii biegłego z zakresu geodezji nie można na jego podstawie ocenić, jaki teren obejmuje i co w istocie z niego wynika. W szczególności, czy "puste tereny wokół powstających bloków", jak ocenił Starosta, obejmują teren, gdzie obecnie znajduje się [...]. Po drugie, Spółdzielnia jako strona postępowania zakwestionowała, jakoby w 1982 bloki mieszkalne były w budowie, gdyż z przedstawionych przez nią dokumentów wynika, że budynki w sąsiedztwie [...] zostały oddane do użytku w latach 1979 – 1981, do czego organ się nie odniósł. Po trzecie wreszcie, organ nie poddał ocenie oświadczeń członków spółdzielni, z których wynika, że [...] powstał w 1979 r. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jeśli wątpliwości organu budziły, co do wiarygodności, oświadczenia członków spółdzielni złożone na piśmie, to należało przesłuchać te osoby w charakterze świadków, pouczając o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 83 K.p.a.). Jeśli organ I instancji właściwie nie ocenił powyższych zastrzeżeń innych stron postępowania, pomijając również część dowodów, to na gruncie art. 80 K.p.a. trudno uznać, że okoliczność wybudowania [...] po upływie siedmiu lat od wywłaszczenia została udowodniona. A ponieważ jest to okoliczność niezmiernie istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, a dla jej wyjaśnienia należy zasięgnąć między innymi opinii biegłego (co do opisu zdjęcia), przesłuchania świadków (na okoliczność daty budowy [...]) i ponownie ocenić zgromadzony materiał, to na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji) właściwa była ocena Wojewody [...], że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż w przeciwnym wypadku mogłoby dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Jeśli zaś chodzi o zwrot nakładów zwiększających wartość nieruchomości w chwili zwrotu (art. 140 ust. 4 u.g.n.), to jest to okoliczność wtórna do samego zwrotu nieruchomości. Najpierw należy więc ustalić, co ewentualnie będzie podlegało zwrotowi (jaka część wywłaszczonej nieruchomości), gdyż od tego zależy i wysokość zwaloryzowanego odszkodowania i wysokość podlegającego zwrotowi ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, że rozliczenie związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości stanowi tylko element tej instytucji, stąd dla zachowania spójności systemu art. 140 ust. 4 u.g.n. musi być interpretowany w związku z art. 136 ust. 1, ust. 2 i art. 137 u.g.n. Z tych właśnie przepisów wynika jednoznaczny zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a także obowiązek sygnalizacji zamiaru zmiany celu wywłaszczenia, jak również uzależnienie obowiązku zwrotu od woli właściciela. To zaś wskazuje jednoznacznie na dążenie ustawodawcy do zapobieżenia nadużywaniu instytucji wywłaszczenia nieruchomości oraz zapewnienia realnej możliwości ich zwrotu poprzedniemu właścicielowi warunkowanej jego wolą. Powyższe nie może zostać obojętne przy interpretacji celowościowej przepisów rozliczeniowych. Przed dokonaniem rozliczeń organ powinien więc wziąć pod uwagę takie okoliczności, jak legalność ewentualnej zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, datę złożenia wniosku o zwrot i terminy realizacji celu wywłaszczenia. Przed prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego kontrola poprawności dokonanych rozliczeń z tytułu nakładów nie była możliwa. W tej sytuacji, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.