I SA/Wa 935/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy [...] (Wójt) przyznał Skarżącemu, J. L. specjalny zasiłek celowy na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia w miesiącu: grudzień 2020 r. w wysokości [...] złotych. Jak o podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Wójt wskazał 1art. 10, art. 104, art. 107 §1 art. 108 §1 k. p. a ., art. 2, art. 3, art. 4, art. 7 pkt 5, pkt 14, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 14, art. 15 pkt 1, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c., art. 41 pkt 1, art. 101 ust. 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1, ust. 3 - 4, art. 107 ust. 1, art. 110 ust. 1 ust. 3, ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, dalej "ustawa"), art. 15o ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.); rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1788); § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358): W uzasadnieniu wyjaśnił, że na podstawie wniosku z [...] grudnia 2020 r. sprecyzowanego podczas rozpytania telefonicznego [...] grudnia 2020 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków. Na podstawie telefonicznego rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz przedłożonej dokumentacji ustalono, iż dochód rodziny Skarżącego przekracza kryterium dochodowe ustalone zgodnie § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358), wynosi bowiem [...] zł. Organ ustalił, że Skarżący mieszka od 3 tygodni i deklaruje zamiar stałego pobytu, co wiąże się z koncentrowaniem spraw życiowych w obecnym miejscu zamieszkania w L., w mieszkaniu należącym do A. B. Skarżący obecnie nie pracuje, pozostaje na utrzymaniu A. B., która otrzymuje emeryturę w wysokości [...]zł. Skarżący korzysta z pomocy osób trzecich. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w myśl definicji przyjętej w ustawie osoby prowadzą wspólne gospodarstwo domowe jeśli zamieszkują w jednym lokalu, wspólnie gospodarują, korzystają ze wspólnych pomieszczeń sanitarnych, kuchni. W świetle akt sprawy, w tym wywiadu środowiskowego zastąpionego rozpytaniem telefonicznym uznać należy, że Skarżący mieszka z A. B., ma swobodny dostęp do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych, w tym do kuchni, lodówki, angażuje się w codzienne obowiązki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, np. sprzątanie, wynoszenie śmieci, dostarczanie zakupów do mieszkania, zaś A. B. ponosi wszystkie koszty utrzymania mieszkania. Nie można uznać, że ustalenia co do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego są dowolne. Okoliczności takie wskazują jednoznacznie na prowadzenie przez wskazane osoby wspólnego gospodarstwa domowego. Wójt wskazał następnie, że zgodnie z art. 41 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego rodziny, który nie podlega zwrotowi. Uwzględniając poczynione ustalenia, organ pierwszej instancji postanowił przyznać Skarżącemu pomoc we wnioskowanej formie. Ustalając wysokość przysługującego świadczenia organ wziął pod uwagę stosownie do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, uprawnienia, zasoby i możliwości stron oraz możliwości finansowe GOPS w [...]. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium) decyzją z [...] lutego 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, co do zasady prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód na osobę nie przekracza kwoty określonej w obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Obecnie kwota ta wynosi 701 zł (dla osoby samotnie gospodarującej) oraz 528 zł (dla osoby w rodzinie). Kolegium podzieliło w pełni ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji i ich ocenę prawną. Wskazało, że fakt zamieszkiwania Skarżącego w lokalu należącym do A. B. i deklarowania przez niego zamiaru stałego tam przebywania potwierdza wywiad środowiskowy (cz. [...], str. [...]) "pobyt p. L. przyjmuje charakter stały, z zamiarem skoncentrowania tu czynności życiowych". Z wywiadu wynika również, że Skarżący od wielu lat zna A. B. okresowo u niej przebywał, ale obecnie deklaruje, że zamieszkał u niej na dłużej. W trakcie wywiadu Skarżący i A. B. zadeklarowali, że wobec pogorszenia stanu zdrowia Skarżącego i konieczności odbycia wizyt lekarskich zdecydowali, że pozostanie on w mieszkaniu u A. B. Zgodnie z treścią wywiadu Skarżący nie ponosi kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania, nie opłaca rachunków i korzysta z żywności A. B. A. B. kupuje Skarżącemu bilety, reprezentuje go w kontaktach z urzędem. Z oświadczenia Skarżącego z [...] grudnia 2020 r. wynika, że jest on w bliskich relacjach z A. B. i od wielu lat korzysta z jej pomocy. Oboje zwracają się do siebie na "ty" Z oświadczenia wynika ponadto, że Skarżący angażuje się w codzienne sprawy prowadzenia gospodarstwa domowego, np. sprzątanie, wynoszenie śmieci, dbanie o porządek. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z A. B. Wbrew zarzutom Skarżącego charakter relacji oraz zakres pomocy nie potwierdza tezy, że pomoc ta ma charakter wolontariatu, pomocy grzecznościowej. O prowadzeniu wspólnie gospodarstwa domowego świadczy m.in. faktyczne całkowite ponoszenie przez A. B. kosztów utrzymania mieszkania, swobodny dostęp Skarżącego do wszystkich urządzeń domowych i całości lokalu mieszkalnego. Kolegium zwróciło również uwagę; że odrębną decyzją z [...] grudnia 2020 r. W\jt przyznał Skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup żywności z programu "[...]" w wysokości [...] zł na okres od [...] grudnia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. Końcowo organ drugiej instancji podkreślił, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi i ich zadaniem jest zabezpieczenie środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb osób i rodzin ubiegających się o pomoc społeczną w ciągu całego roku. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, co oznacza, że winna ona prowadzić jedynie do wsparcia osób i rodzin w podejmowanych wysiłkach, lecz nie może ich w tym zastępować. Skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę na decyzję organu drugiej instancji kwestionując ustalenia faktycznego, które legły u podstaw wydania tejże decyzji, to jest kwestionując fakt prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z A. B. Wyjaśnił, że nie bierze udziały w prowadzeniu wspólnego gospodarstwa. Nie współpracuje w załatwianiu żadnych spraw związanych z prowadzeniem domu. Sam wymaga opieki i prowadzenia go w załatwianiu jego spraw leczenia. Przebywanie jego u A. B. jest sytuacją wywołaną jego potrzebą i nie ma charakteru stałego. Podkreślił, że był i jest nadal inwalidą z orzeczeniem o niepełnosprawności i grupą inwalidzką, był i jest bezrobotny bez prawa do zasiłku. Nie ma żadnego dochodu od roku 1992, kiedy to w GOPS w [...] została złożona dokumentacja o ten zasiłek. Od 1992 r. do dziś dnia [...] nie otrzymuje żadnych środków z GOPS ani od innych instytucji państwowych. Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Pismem z [...] listopada 2021 r. pełnomocnik Skarżącego sprecyzował skargę wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przedstawiając dodatkowe argumenty na poparcie skargi. Wskazał, że decyzja narusza : 1. art. 37 ustawy poprzez uznanie, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania zasiłku stałego, pomimo że skarżący wnosił o przyznanie wszelkiej pomocy, 2. art. 39 ust. 1-3 ustawy poprzez uznanie, że Skarżący nie spełnia warunków do przyznania pomocy wynikającej z tego przepisu, 3. art. 6 ust. 1 pkt 14 ustawy poprzez jego zastosowanie podczas gdy w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy co doprowadziło do nieprawidłowego obliczenia dochodu Skarżącego, warunkującego otrzymanie wsparcia, 4. art. 138 § 1 pkt 1 poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, z których wynika, że Skarżący i A. B. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a łączny dochód tego gospodarstwa domowego w wysokości [...] złotych, oznacza że przekroczone zostało kryterium dochodowym na osobę w rodzinie wynoszące 528 złotych. Pojęcie rodziny zdefiniowane zostało w art. 6 pkt 14 ustawy, zgodnie z rodzina - osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Rzeczywiście, Skarżący i A. B. a nie są ze sobą spokrewnieni. Powstaje zatem pytanie, czy można uznać ich za osoby pozostające w faktycznym związku. Pojęcie faktycznego związku o którym mowa w art. 8 pkt 14 ustawy nie można sprowadzać tylko do związku odpowiadającego związkowi o charakterze konkubinatu. Faktyczny związek o jakim mowa w tym przepisie oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb życiowych (mieszkaniowych, żywieniowych) i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło ich utrzymania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1274/16, 24 maja 2018 r. I OSK 257/18). Wspólne gospodarowanie oznacza natomiast, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95 (publ. ISNAPiUS 1996, Nr 16, poz. 240) wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, dla którego cechami charakterystycznymi może być ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą gospodarstwo domowe się prowadzi, a wszystko to uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuacje charakteryzują. Przejawem wspólnego gospodarowania jest również możliwość swobodnego i nieograniczonego dostępu do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego wynika, że Skarżący zamieszkuje razem z A. B. Ma dostęp do wszystkich pomieszczeń w jej mieszkaniu. Jak wynika z treści wywiadu środowiskowego, swojego oświadczenia w zakresie swego statusu Skarżący konsultował na bieżąco z właścicielką mieszkania. Rzeczywiście, w dacie sporządzania wywiadu Skarżący zamieszkiwał z A. B. dopiero od trzech tygodni, jednak jak wynika z jego oświadczeń zamierzał tam zostać na dłużej. Wskazać należy również, że rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku na podstawie art. 41 ustawy j opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w analizowanym przepisie określenia "może być przyznany", zamiast określenia "przyznaje się". Oznacza to, że wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia, uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna, była najtrudniejsza. W niniejszej sprawie organy przyznał Skarżącemu pomoc w kwocie, która przez tego ostatniego jest uznana za niewystarczającą. Zwrócić jednak należy uwagę na fakt, że Skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił i nie wykazał z jakich przyczyn i na sfinansowanie jakich leków czy badań potrzebne mu są środki z pomocy społecznej. W tej sytuacji można by rozważać, czy przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie było działaniem przedwczesnym. Jednak z uwagi na brzmienie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie może wydać decyzji na niekorzyść skarżącego. Podniesiony w piśmie z [...] listopada 2021 r. zarzut naruszenia art. 37 ustawy jest niezasadny. Skarżący wskazał, że wnosi o przyznanie pomocy na zakup żywności i leków. Nie wnosił o przyznanie zasiłku stałego. Organy nie stosowały zatem art. 37 ustawy, nie można więc stawiać im zarzutu naruszenia tego przepisu. Zarzuty objęte punktami 2 i 3 petitum pisma z [...] listopada 2021 r. również są niezasadne. Jak już wyżej wskazano, sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy i uznał, że prawidłowo przyjęły one, że Skarżący i A. B. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe a w konsekwencji, że wysokość dochodu osiąganego na osobę w tymże gospodarstwie przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie. Kolegium postąpiło zatem prawidłowo utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, co oznacza, że zarzut objęty pkt 4 petitum pisma również jest niezasadny. Uznając zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.