I SA/Wa 936/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy [...] (Wójt) przyznał Skarżącemu, J. L. świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego na zakup żywności z programu "[...]" od [...] grudnia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. w wysokości [...]zł. Jak o podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Wójt wskazał art. 7, art. 10, art. 104, art. 107 § 1 art. 108 § 1 k.p.a., art. 2, art. 3, art. 4, art. 7 pkt 5, pkt 14, art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 14, art. 15, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1, ust. 2, art. 101 ust. 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 107 ust. 1, art. 110 ust. 1, ust. 3, ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, dalej "ustawa"), w związku z uchwałą Nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (t. j. M. P. 2018 r., poz. 1007), art. 15o ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1788); § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z. 2018 r., poz. 1358), uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z pomocy społecznej przez osoby objęte wieloletnim rządowym programem "[...]" na lata 2019-2023 oraz określenia zasad zwrotu wydatków w zakresie dożywiania (Dz. U. z 2018 r., poz. 404). W uzasadnieniu wyjaśnił, że na podstawie wniosku Skarżącego zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego - zasiłku celowego na zakup żywności, w ramach wieloletniego programu rządowego "[...]" na lata 2019-2023. Na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego za pośrednictwem telefonu - zgodnie z art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.) ustalono, iż dochód gospodarstwie domowym Skarżącego wynosi - [...]zł, co stanowi [...] zł na jedną osobę. Ww. kwota nie przekracza 150% kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358). Organ ustalił, że Skarżący mieszka od 3 tygodni i deklaruje zamiar stałego pobytu, co wiąże się z koncentrowaniem spraw życiowych w obecnym miejscu zamieszkania w L., w mieszkaniu należącym do A. B. Skarżący nie pracuje, pozostaje na utrzymaniu A. B., która otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł. Skarżący korzysta z pomocy osób trzecich. Organ pierwszej instancji wyjaśnił następnie, że w myśl definicji przyjętej w ustawie osoby prowadzą wspólne gospodarstwo domowe jeśli zamieszkują w jednym lokalu, wspólnie gospodarują, korzystają ze wspólnych pomieszczeń sanitarnych, kuchni. W świetle akt sprawy, w tym wywiadu środowiskowego zastąpionego rozpytaniem telefonicznym uznać należy, że Skarżący mieszka z A. B., ma swobodny dostęp do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych, w tym do kuchni, lodówki, angażuje się w codzienne obowiązki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, np. sprzątanie, wynoszenie śmieci, dostarczanie zakupów do mieszkania, zaś A. B. ponosi wszystkie koszty utrzymania mieszkania. Nie można uznać, że ustalenia co do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego są dowolne. Okoliczności takie wskazują jednoznacznie na prowadzenie przez wskazane osoby wspólnego gospodarstwa domowego. Uwzględniając poczynione ustalenia, organ postanowił przyznać Skarżącemu, pomoc we wnioskowanej formie, zgodnie z art. 39 ust. 1, ust. 2 ustawy w związku z uchwałą Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu "[...]" na lata 2019-2023 (t. j. M.P. 2018 r., poz. 1007) oraz uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z pomocy społecznej przez osoby objęte wieloletnim rządowym programem "[...]" na lata 2019-2023 oraz określenia zasad zwrotu wydatków w zakresie dożywiania (Dz. U. z 2018 r., poz.404). Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium) decyzją z [...] lutego 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, co do zasady prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód na osobę nie przekracza kwoty określonej w obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Obecnie kwota ta wynosi 701 zł (dla osoby samotnie gospodarującej) oraz 528 zł (dla osoby w rodzinie). Natomiast zgodnie z treścią § 1 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z pomocy społecznej przez osoby objęte wieloletnim rządowym programem "[...]" na lata 2019 - 2023 oraz określenia zasad zwrotu wydatków w zakresie dożywiania kryterium dochodowe zostało podwyższone do 150%. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji i ich ocenę prawną. Wskazało, że fakt zamieszkiwania Skarżącego w lokalu należącym do A. B. i deklarowania przez niego zamiaru stałego tam przebywania potwierdza wywiad środowiskowy (cz. [...], str. [...]) "pobyt p. L. przyjmuje charakter stały, z zamiarem skoncentrowania tu czynności życiowych". Z wywiadu wynika również, że Skarżący od wielu lat zna A. B., okresowo u niej przebywał, ale obecnie deklaruje, że zamieszkał u niej na dłużej. W trakcie wywiadu Skarżący i A. B. zadeklarowali, że wobec pogorszenia stanu zdrowia Skarżącego i konieczności odbycia wizyt lekarskich zdecydowali, że pozostanie on w mieszkaniu u A. B. Zgodnie z treścią wywiadu Skarżący nie ponosi kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania, nie opłaca rachunków i korzysta z żywności A. B. A. B. kupuje Skarżącemu bilety, reprezentuje go w kontaktach z urzędem. Z oświadczenia Skarżącego z [...] grudnia 2020 r. wynika, że jest on w bliskich relacjach z A. B. i od wielu lat korzysta z jej pomocy. Oboje zwracają się do siebie na "ty" Z oświadczenia wynika ponadto, że Skarżący angażuje się w codzienne sprawy prowadzenia gospodarstwa domowego, np. sprzątanie, wynoszenie śmieci, dbanie o porządek. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z A. B., a dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe. Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji uznał jednak, że pomimo przekroczenia kryterium dochodowego treść uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. pozwala na przyznanie Skarżącemu świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności z programu "[...]" od [...] grudnia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. w wysokości [...] zł. Podkreśliło, że odrębną decyzją z [...] grudnia 2020 r., Wójt przyznał Skarżącemu specjalny zasiłek celowy na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia w miesiącu grudniu 2020 r. w wysokości [...] złotych. Kolegium zwróciło wreszcie uwagę, że że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi i ich zadaniem jest zabezpieczenie środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb osób i rodzin ubiegających się o pomoc społeczną w ciągu całego roku. Dodało, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, co oznacza, że winna ona prowadzić jedynie do wsparcia osób i rodzin w podejmowanych wysiłkach, lecz nie może ich w tym zastępować. Skoro zatem Skarżący nie podejmuje odpowiednich działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji materialnej, to zasadna jest odmowa wsparcia wnioskodawcy zasiłkiem celowym. Skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę na decyzję organu drugiej instancji kwestionując ustalenia faktycznego, które legły u podstaw wydania tejże decyzji, to jest kwestionując fakt prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z A. B. Wyjaśnił, że nie bierze udziały w prowadzeniu wspólnego gospodarstwa. Nie współpracuje w załatwianiu żadnych spraw związanych z prowadzeniem domu. Sam wymaga opieki i prowadzenia go w załatwianiu jego spraw i leczenia. Przebywanie jego u A. B. jest sytuacją wywołaną jego potrzebą i nie ma charakteru stałego. Podkreślił, że był i jest nadal inwalidą z orzeczeniem o niepełnosprawności i grupą inwalidzką, był i jest bezrobotny bez prawa do zasiłku. Nie ma żadnego dochodu od roku 1992, kiedy to w GOPS w [...] została złożona dokumentacja o ten zasiłek. Od 1992 r. do dziś dnia nie otrzymuje żadnych środków z GOPS ani od innych instytucji państwowych. Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Pismem z [...] listopada 2021 r. pełnomocnik Skarżącego sprecyzował skargę wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przedstawiając dodatkowe argumenty na poparcie skargi. Wskazał, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego to jest : 1. uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] października 2018 r, w sprawie ustanowienia wieloletniego programu rządowego "[...]" poprzez uznanie, że w ramach programu należy się Skarżącemu jednorazowe świadczenie w kwocie [...] złotych na okres od [...] do [...] stycznia 2020 r., podczas gdy program realizowany jest do 2023 r. a długość udzielanej pomocy nie jest określona datą końcową, 2. art. 6 ust. 1 pkt 14 ustawy poprzez uznanie, że Skarżący niespokrewniony z A. B. pozostaje z nią w faktycznym związku, co doprowadziło do błędnego obliczenia kryterium dochodowego wsparcia z programu "[...]", 3. art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jego zastosowanie podczas gdy w stanie faktycznym sprawy powinien mieć zastosowanie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, co doprowadziło do błędnego obliczenia kryterium dochodowego wsparcia z programu "[...]". Pełnomocnik Skarżącego wskazał, że organ naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, z których wynika, że Skarżący i A. B. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a łączny dochód tego gospodarstwa domowego w wysokości [...] złotych. Pojęcie rodziny zdefiniowane zostało w art. 6 pkt 14 ustawy, zgodnie z rodzina - osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Rzeczywiście, Skarżący i A. B. nie są ze sobą spokrewnieni. Powstaje zatem pytanie, czy można uznać ich za osoby pozostające w faktycznym związku. Pojęcia faktycznego związku, o którym mowa w art. 8 pkt 14 ustawy nie można sprowadzać tylko do związku odpowiadającego związkowi o charakterze konkubinatu. Faktyczny związek o jakim mowa w tym przepisie oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb życiowych (mieszkaniowych, żywieniowych) i polegające na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło ich utrzymania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1274/16, 24 maja 2018 r. I OSK 257/18). Wspólne gospodarowanie oznacza natomiast, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95 (publ. ISNAPiUS 1996, Nr 16, poz. 240) wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, dla którego cechami charakterystycznymi może być ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą gospodarstwo domowe się prowadzi, a wszystko to uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuacje charakteryzują. Przejawem wspólnego gospodarowania jest również możliwość swobodnego i nieograniczonego dostępu do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego wynika, że Skarżący zamieszkuje razem z A. B. Ma dostęp do wszystkich pomieszczeń w jej mieszkaniu. Jak wynika z treści wywiadu środowiskowego, swoje oświadczenia w zakresie swego statusu Skarżący konsultował na bieżąco z właścicielką mieszkania. Rzeczywiście, w dacie sporządzania wywiadu Skarżący zamieszkiwał z A. B. dopiero od trzech tygodni, jednak jak wynikało z jego oświadczeń, zamierzał tam zostać na dłużej. Za niezasadne zatem należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego to jest art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 14 ustawy. Organy prawidłowo uznały, że Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z A. B. Podstawą prawną decyzji organów był m.in. art. 39 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak wynika z treści tego przepisu decyzja administracyjna wydawana na jego podstawie jest decyzją uznaniową. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Zmierza ona do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 505). W ocenie sądu organy działające w sprawie zgromadziły materiał dowodowy i oceniły go prawidłowo. Ustaliły, że Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z inną osobą a dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe. Organy uznały jednak, że z uwagi na przepisy prawa miejscowego możliwe jest przyznanie Skarżącemu wnioskowanej pomocy pomimo przekroczenia tego kryterium. W konsekwencji organy przyznały Skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności z programu "[...]" na okres od [...] do [...] grudnia 2020 r. w wysokości [...] złotych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w piśmie z [...] listopada 2021 r. sąd wskazuje, że Skarżący w swoim wniosku wnosił o przyznanie zasiłku na zakup żywności w grudniu 2020 r. Nie można zatem stawiać organowi zarzutu, że taki zasiłek przyznał, nie przyznał zaś zasiłku na czas nieokreślony. Zarzuty objęte punktem [...] i [...] petitum pisma z [...] listopada 2021 r. również są niezasadne. Organy ustaliły, że dochód Skarżącego prowadzącego wspólne gospodarstwo domowe z A. B. przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie, jednak z uwagi na uregulowania zawarte w uchwale [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. możliwe jest przyznanie wnioskowanej pomocy ponieważ dochód ten nie przekracza progu określonego w tejże uchwale. Niezasadne są zatem zarzuty Skarżącego zmierzające do wykazania, że w związku z niewłaściwe ustalonym kryterium dochodowym doszło do wadliwego zastosowania przepisów regulujących przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności z programu "[...]". Uchwałą z [...] grudnia 2018 r. zostało jedynie podwyższone kryterium dochodowe do kwoty odpowiadającej [...]% kryterium dochodowego określonego w ustawie. Uchwała nie zawiera żadnych przepisów różnicujących zasady przyznawania pomocy z programu w zależności od wysokości dochodów np. poprzez wskazaniem że osoby o określonych dochodach mają prawo do pomocy w określonej wysokości. Sąd przypomina, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W konsekwencji, za niezasadny należało uzna również zarzut objęty punktem [...] petitum pisma. Kolegium postąpiło prawidłowo utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uznając zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.