I SA/Wa 937/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie asesor WSA Mirosław Gdesz asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. P., uchylił w całości decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] oraz decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] i przyznał J. P. zasiłek rodzinny na synów: P. P. w kwocie 43 zł. miesięcznie na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. i J. P. w kwocie 43 zł. miesięcznie na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. oraz odmówił przyznania J. P. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania synów: J. i P. P. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], organ pierwszej instancji uchylił we wznowionym postępowaniu decyzję własną z dnia [...] czerwca 2004 r. znak: [...], zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...], w sprawie przyznania J. P. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do tego zasiłku, z tytułu samotnego wychowywania synów: J. i P. Jednocześnie organ orzekł o przyznaniu J. P. zasiłku rodzinnego w kwocie 43 zł. miesięcznie, z tym, że na syna J. na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r., natomiast na syna P. na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. i odmówił przyznania stronie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania synów: J. i P. P. Ponadto organ stwierdził, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka pobrany przez J. P. w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 30 listopada 2004 r., w łącznej wysokości [...] zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w trakcie realizacji świadczeń rodzinnych na rzecz J. P. wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności, istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi który wydał decyzję w przedmiotowej sprawie i stanowiące podstawę do wznowienia postępowania. Ustalono bowiem, że J. P. jest mężatką i do dnia 30 kwietnia 2004 r. nie pobierała świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Świadczenia te pobierali bezpośrednio do rąk własnych synowie skarżącej. Tymczasem, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, podstawowym wyznacznikiem samotnego wychowywania dziecka jest ściśle określony stan cywilny. J. P. warunku tego nie spełniała. Nie kwalifikowała się także do przyznania omawianego dodatku w trybie art. 60 ust. 2 tej ustawy, gdyż - jak wyżej zaznaczono - do dnia 30 kwietnia 2004 r. nie pobierała świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a jest to warunek konieczny do otrzymania dodatku w tym trybie. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że w przedmiotowej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania również art. 60 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. J. P. nie jest również uprawniona do otrzymania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, gdyż zaświadczenie o kontynuowaniu nauki przez syna dostarczyła dopiero w dniu 23 listopada 2004 r. Od powyższej decyzji J. P. złożyła odwołanie podnosząc, iż świadczenia rodzinne jakie pobrała na synów w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 30 listopada 2004 r. nie są pobrane nienależnie. Wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych wraz z wymaganą dokumentacją, jaki złożyła w ośrodku pomocy społecznej był wielokrotnie sprawdzany przez odpowiedzialnych za to pracowników. Nikt wówczas nie poinformował jej, że nie kwalifikuje się do otrzymania świadczeń. Przeciwnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. otrzymała zasiłek rodzinny na synów, jak również dodatki do tego zasiłku. Wnosi o umorzenie kwoty [...] zł., gdyż nawet w miesięcznych ratach nie będzie w stanie jej spłacić. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w R. nie znalazł podstaw do zmiany własnej decyzji i odwołanie wraz z aktami sprawy przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. W piśmie przekazującym odwołanie organ podtrzymał swoje stanowisko informując jednocześnie, że kwestia umorzenia nienależnie pobranych świadczeń będzie przedmiotem odrębnego postępowania, po rozstrzygnięciu niniejszej sprawy przez organ drugiej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] marca 2005 r., uchyliło w całości decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] stycznia 2005 r. i decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz przyznało J. P. zasiłek rodzinny na synów: P. P. w kwocie 43 zł. miesięcznie na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. i J. P. w kwocie 43 zł. miesięcznie na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. i jednocześnie odmówiło przyznania J. P. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania synów. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., w sprawie przyznania J. P. zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania P. i J. P. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 KPA, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, nie znane organowi, który wydał decyzję. W rozpoznawanej sprawie, w trakcie realizacji świadczeń rodzinnych przyznanych powołaną wyżej decyzją ustalono, że J. P. do dnia 30 kwietnia 2004 r. nie pobierała na synów świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zdarzenie to jest okolicznością istotną dla sprawy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, istniejącą w dniu wydania decyzji o przyznaniu świadczenia, jednak nie znaną organowi wydającemu decyzję. Z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. z dnia 23 kwietnia 2004 r. wynikało bowiem, iż J. P. do dnia 30 kwietnia 2004 r. pobierała świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Informację powyższą Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprostował w dniu 25 listopada 2004 r. wydając nowe zaświadczenie informujące, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobierali pełnoletni synowie skarżącej, do rąk własnych. W tej sytuacji istniała podstawa do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, zgodnie bowiem z art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 98, poz. 2255 ze zm.) dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje również osobie pozostającej w związku małżeńskim przez okres jednego roku, o ile do dnia 30 kwietnia 2004 r. osoba ta pobierała świadczenie z funduszu alimentacyjnego i spełnia warunki przewidziane w ustawie. W rozpoznawanej sprawie J. P. nie spełniała wymogów wymienionego wyżej przepisu, a zatem nie mogła otrzymać dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci. Stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 KPA organ administracji, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art.149 § 2 KPA wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Decyzja wydana w myśl przepisu art. 151 § 1 pkt 2 KPA nie może zawierać żadnych innych rozstrzygnięć nie związanych z decyzją pierwotną. Obowiązuje tu tożsamość sprawy. Skoro decyzja uchylana z dnia [...] czerwca 2004 r. stanowiła o przyznaniu zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, to i decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania może rozstrzygać wyłącznie w przedmiocie ustalenia prawa do tych świadczeń. Ponadto Kolegium zauważyło, iż organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do kwestii odmowy przyznania skarżącej dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, podczas gdy dodatek ten nie był przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego był przedmiotem poprzedniego postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Wówczas organ pierwszej instancji zmienił w trybie art. 163 KPA własną decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r., przyznającą J. P. miedzy innymi ten rodzaj świadczenia. Przepis powyższy nie mógł jednak stanowić podstawy zmiany decyzji ostatecznej, bowiem w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu szczególnego zezwalającego na uchylenie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2004 r. wydana została zatem bez podstawy prawnej. Jednakże, wobec wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie i uchylenia tej decyzji, uwagi powyższe mają wyłącznie charakter porządkowy. W dniu 15 kwietnia 2005 r. J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest matką samotnie wychowującą dwóch synów: P. P. lat 21 i J. P. lat 19. P. jest studentem I roku Politechniki [...], a J. uczniem szkoły średniej klasy I w R. Z mężem Z. P. nie mieszka od 1992 r. i nie utrzymuję z nim żadnych kontaktów. Korzystając z dodatku z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. od 1 kwietnia 2004 r. zawsze podawała prawdziwe i szczegółowe dane o sobie i synach. Pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. podczas częstych wizyt w trakcie przygotowywania dokumentacji uprawniającej do przyznania świadczenia nie mieli zastrzeżeń, co do zasadności pobierania dodatku do zasiłku rodzinnego na synów. W tej mierze z przekonaniem i pewnością polegała na pracownikach tego Ośrodka. W dniu [...] marca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wydając decyzję ostateczną nie ustosunkowało się do pobranego nienależnie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 30 listopada 2004 r. dodatku do zasiłku rodzinnego w kwocie łącznej [...] zł, co uprzednio uznane zostało za świadczenie podlegające zwrotowi. Skarżąca uważa, iż świadczenie powyższe pobrała z przekonaniem, że jest ono właściwie przyznane, mimo to wnosi o jego umorzenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącą. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych – będące przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie – uregulowane zostało w przepisach art. 145 - art. 153 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej KPA, stosowanych odpowiednio na mocy art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Z przepisu art. 145 § 1 KPA wynika, iż jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym (nadzorczym), które może być wszczęte tylko i wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a więc decyzją od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 KPA). Wznowienie postępowania wszczyna organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji (z wyłączeniem sytuacji, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność tego organu), z urzędu lub na wniosek strony, w drodze postanowienia (art. 147, art. 149 oraz art. 150 § 1 i 2 KPA). Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 KPA). Organ administracji publicznej, o którym mowa wyżej, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a KPA i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 KPA). Decyzją kończąca postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest decyzją wydaną w pierwszej instancji dlatego też przysługuje od niej odwołanie do organu wyższego stopnia. W postępowaniu wznowieniowym mają bowiem zastosowanie przepisy działu I i II KPA, normujące tryb postępowania przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Z przepisów o postępowaniu odwoławczym wynika, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka o istocie sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie w pierwszej instancji albo umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 KPA). Jeżeli natomiast sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 KPA). Z powyższych rozważań wynika wniosek, iż w pierwszej kolejności organ obowiązany jest podjąć czynności procesowe, mające na celu stwierdzenie dopuszczalności wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, poprzez ustalenie, czy decyzja kończącą sprawę administracyjną jest decyzją ostateczną. Tymczasem zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy uniemożliwia ustalenie, czy i w jakiej dacie Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. doręczył J. P. odpis decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. Brak w aktach sprawy dowodu doręczenia tej decyzji stronie świadczy o tym, iż organ realizujący zadania w zakresie świadczeń rodzinnych wszczął i prowadził postępowanie wznowieniowe bez wyjaśnienia, czy sprawa o przyznanie świadczeń rodzinnych została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem. Na marginesie trzeba zauważyć, że sprawa, której dotyczy wznowienie postępowania nie została zakończona decyzją Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] czerwca 2004 r., lecz decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2004 r. Należało zatem uznać, że organ I instancji wydał decyzję bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania, przez co naruszył zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 i art. 16 § 1 KPA oraz przepis art. 145 § 1 KPA, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. ustalając w decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. nienależnie pobrane świadczenia w postaci dodatków z tytułu samotnego wychowywania dzieci, wyszedł poza przedmiot sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., naruszając tym samym przepis art. 151 § 1 pkt 2 KPA. Wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania administracyjnego nie zostały zauważone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. W konsekwencji organ odwoławczy nieprawidłowo oparł decyzję z dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pk 2 KPA. Organ ten winien zastosować przepis art. 138 § 2 KPA, który umożliwiłby ustalenie przez organ pierwszej instancji momentu doręczenia stronie decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. oraz chwili, w której decyzja ta stała się ostateczna. Wymaga podkreślenia, iż przepis art. 138 § 1 pkt 2 KPA uprawnia organ wyższego stopnia do uchylenia tylko i wyłącznie (w całości lub w części) decyzji, od której wniesiono odwołanie, natomiast w pozostałym zakresie musi nastąpić orzeczenie co do istoty sprawy bądź umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Niedopuszczalne było więc uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Odwołanie nie dotyczyło bowiem decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] czerwca 2004 r. Nie ma również pewności, czy ostatnia z wymienionych decyzji funkcjonuje w obrocie prawnym, ponieważ została zmieniona inną decyzją (nie wiadomo czy ostateczną). Poza tym trzeba zwrócić uwagę, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. nie rozstrzyga o całości sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2005 r. W rozstrzygnięciu ostatniej z wymienionych decyzji ustalono bowiem kwotę nienależnie pobranych przez J. P. dodatków z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Organ odwoławczy uchylając w całości decyzję organu pierwszej instancji winien merytorycznie odnieść się i do tej części rozstrzygnięcia. Wobec przedstawionych wyżej naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.