I SA/Wa 938/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Monika Nowicka asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant E.D. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatu G. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Gminy G. od decyzji Starosty Powiatu G. nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. orzekającej o zwrocie na rzecz M.S., Z.S. i S.S. nieruchomości o powierzchni [...] położonej w G. przy ul. B., oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] i nr [...] o powierzchni [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu wymienionej nieruchomości. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2003 r. M.S., Z.S. oraz S.S. wystąpili do Starosty Powiatu G. o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. B. o powierzchni [...] oznaczonej jako dawne działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] i nr [...] o pow. [...]. We wniosku wskazali, że nieruchomość ta została wywłaszczona i przeznaczona na osadnik ścieków dla osiedla "B.", nie jest wykorzystywana zgodnie z celem przeznaczenia na jaki została wywłaszczona. Starosta Powiatu G. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. orzekł o zwrocie nieruchomości o powierzchni [...] oznaczonej aktualnie jako działki o numerach ewidencyjnych [...] o pow. [...] i [...] o pow. [...] na rzecz Z.S. w ½ części, M.S. i S. S. po ¼ części oraz zwrocie od wymienionych osób na rzecz Gminy G. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracaną nieruchomość w wysokości [...] zł., stosownie do udziałów wnioskujących o zwrot nieruchomości. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że aktem notarialnym z dnia 13 lutego 1975 r. (Rep. A [...]) J.D., Z.S. i J.S. zbyli w trybie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 1974, Nr 10, poz.64) nieruchomość o powierzchni [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] i nr [...] o pow. [...] Wnioskujący o zwrot nieruchomości są spadkobiercami J.D. i J.S., co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy sądowych postanowień o stwierdzeniu nabyciu spadku. Zgodnie z decyzją Powiatowego Urzędu w G. z dnia [...] maja 1974 r., nr [...] powyższa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osadnika I. na osiedlu mieszkaniowym B. w G. Następnie nieruchomość, która pierwotnie składała się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] o pow. [...] i [...] o pow. [...] otrzymała numery ewidencyjne [...] o pow. [...] (odpowiadająca działce nr [...]) oraz jako część działki wchodzącej w skład większej nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] z obr. [...]. W wyniku podziału dokonanego w celu realizacji roszczeń byłych właścicieli do części nieruchomości zatwierdzonego decyzjami Burmistrza Gminy G. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., nieruchomość objęta roszczeniem byłych właścicieli stanowi obecnie działki ewidencyjne [...] o pow. [...] (dawna działka nr [...]) oraz [...] o pow. [...] (część dawnej działki nr [...]). Właścicielem powyższych nieruchomości objętych roszczeniem o zwrot jest aktualnie Gmina G. na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. stwierdzającej nabycie własności przez tę Gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Starosta podał, że w dniu 12 maja 2004 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości, w wyniku których stwierdzono, że część nieruchomości stanowiąca dawną działkę ewidencyjną nr [...] wzdłuż granicy z działkami nr [...] i nr [...] jest ogrodzona siatką, na nieruchomości znajduje się osadnik I., który od 1994 r. jest wyłączony z eksploatacji i przeznaczony do likwidacji, komory osadnika nie są przykryte. Część gruntu poczynając od osadnika do granic dawnej działki nr [...] jest wyasfaltowana i stanowiła plac manewrowy dla pojazdów. W gruncie znajduje się przykanalik sanitarny łączący osadnik z głównym kanałem sanitarnym wyłączony z eksploatacji. W narożniku dawnej działki nr [...] i przez działkę nr [...] od strony działki nr [...] przebiega wodociąg miejski zasilający ulicę G. Dawna działka nr [...] porośnięta jest trawą i krzewami, przebiega przez nią kanał sanitarny obsługujący okoliczne trzy osiedla mieszkaniowe. Kanał sanitarny i wodociąg są czynne. Organ pierwszej instancji stwierdził, że mimo wybudowania osadnika, o którym mowa w wymienionej wyżej decyzji Powiatowego Urzędu w G. z dnia [...] maja 1974 r. wniosek byłych właścicieli o zwrot nieruchomości jest zasadny bowiem zebrany materiał dowodowy przeczy temu, aby sporna nieruchomość zważywszy na długotrwały stan niewykorzystania, jak również trwałą rezygnację z korzystania z osadnika, była niezbędna dla prawidłowej obsługi kanalizacyjnej osiedla. Ponadto, mając na uwadze konieczność ustalenia lub dookreślenia celu wywłaszczenia Starosta zauważył, że realnym celem nabycia nieruchomości było zapewnienie odpowiedniej infrastruktury kanalizacyjnej osiedla B., a taki cel nie został zrealizowany, bo urządzenia mające temu celowi służyć są wyłączone z eksploatacji. Natomiast odpowiednie skanalizowanie osiedla jest zapewnione przez kanał sanitarny biegnący przez działkę nr [...] o pow. [...] w stosunku do której poprzedni właściciele zrzekli się roszczeń. O zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania orzeczono zgodnie z art.217 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stosownie do wyliczeń zawartych w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego. Odwołanie od decyzji Starosty Powiatu G. wniosła Gmina G. kwestionując przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że zachodzą przesłanki z art.136 ust.3 w zw. z art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie odwołującej się skoro osadnik I. został wybudowany na przedmiotowej nieruchomości na potrzeby obsługi mieszkańców osiedla B., to tym samym nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiających zwrot nieruchomości poprzednim właścicielom. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu G. i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że według znajdującej się w aktach sprawy kserokopii oferty z dnia 10 sierpnia 1974 r. kierowanej przez inwestora Okręgową Dyrekcję Inwestycji Miejskich do współwłaścicieli na temat nabycia nieruchomości w trybie dobrowolnym tylko część nieruchomości o pow. [...] (obecnie działka nr [...]) przeznaczona była pod budowę osadnika ścieków, natomiast część gruntu o pow. [...] (oznaczona w ewidencji gruntów jako działki [...] o pow. [...] i [...] o pow. [...]) znajdowała się poza granicami lokalizacji inwestycji i była zbędna na ten cel, zaś wykup jej miał nastąpić ze względu na brak dojazdu i możliwości dalszego użytkowania. Organ odwoławczy wywiódł, że skoro objęta decyzją o zwrocie działka nr [...] o pow. [...] nie była w ogóle potrzebna pod budowę osadnika ścieków, to brak podstaw do uznania, że stała się zbędna na te cele. Natomiast na działce nr [...] cel, na który nastąpiło w roku 1975 jej nabycie tj. budowa osadnika ściekowego został zrealizowany jeszcze w latach 70-tych i na ten cel działka była wykorzystywana, a dopiero w 1994 r. osadnik został wyłączony z eksploatacji, to brak jest przesłanek umożliwiających zwrot tej nieruchomości. Powyższa decyzja Wojewody Mazowieckiego została zaskarżona przez M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazała, że z aktu notarialnego dobrowolnego zbycia nieruchomości z dnia 13 lutego 1975 r. wynika, że obie działki: nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] były przeznaczone pod budowę osadnika, a nie jak twierdzi organ odwoławczy, że działka [...] (obecnie [...]) znajdowała się poza granicami lokalizacji inwestycji dla osiedla "B.". Skarżąca przyznała, że osadnik I. został wybudowany, lecz wyłączony i przeznaczony do likwidacji już w 1994r. a infrastrukturę kanalizacyjną spełnia kanał wybudowany przez działkę nr [...] (obecnie nr [...]) pod wybudowanie którego starczyło [...] gruntu, co do którego skarżąca oraz pozostali wnioskujący o zwrot nieruchomości tej części się zrzekli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie stwierdzić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzkie sądy administracyjne sprowadza się do kontroli rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego. Należy też podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem oceny jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i odmawiająca poprzednim właścicielom zwrotu nieruchomości nabytej od nich przez Skarb Państwa w trybie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1074 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Poza sporem jest, że do nieruchomości nabytych w powyższym trybie mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ). Wynika to z treści art.216 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości nabyte lub przejęte przez Skarb Państwa na podstawie ustaw taksatywnie w tym przepisie wymienionych oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów. Powyższy przepis wymienia nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Według brzmienia art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu....". Odmiennych metod ustalenia celu wywłaszczenia wymagają nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie umowy przewidzianej w art.6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W odniesieniu do tych nieruchomości nie były wydawane decyzje o ich wywłaszczeniu i dlatego nie można zbadać, jak wymaga tego przepis art. 136 ust.3 wymienionej wyżej ustawy, celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej, lecz badać należy cel na jaki zostały nabyte nieruchomości. Cel ten powinien być określony w umowie (akcie notarialnym) nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. W przedmiotowej sprawie umowa nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, których zwrotu domaga się strona skarżąca, została zawarta w formie aktu notarialnego w dniu 13 lutego 1975 r. (Rep. A Nr [...]), który w § 1 precyzuje, że : " Z okazanej prawomocnej decyzji wydanej przez Powiatowy Urząd w G. Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji z dnia [...] maja 1974 r. Nr [...] wraz z załącznikiem - planem realizacyjnym zagospodarowania terenu o zatwierdzeniu planu realizacyjnego działki nr [...] o powierzchni [...] i nr [...] o powierzchni [...] wynika, że w/w działki przeznaczone są pod budowę osadnika I. na osiedlu mieszkaniowym B. w G.." Z treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że organ orzekający w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien zbadać, czy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organy orzekające w sprawie ustaliły, jedynie osadnik I. od 1994 r. jest wyłączony z eksploatacji i przeznaczony do likwidacji. Organ pierwszej instancji przyjął, że mimo wybudowania osadnika wniosek o zwrot nieruchomości jest uzasadniony bo " zebrany materiał dowodowy przeczy temu, by sporna nieruchomość, zważywszy na długotrwały stan niewykorzystania, jak również trwałą rezygnację z korzystania z osadnika, była niezbędna dla prawidłowej obsługi kanalizacyjnej osiedla". Natomiast odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości. Wniosek taki wywiódł, że m.in. ze znajdującej się w aktach sprawy oferty z dnia 10 sierpnia 1974 r. skierowanej przez Okręgową Dyrekcję Inwestycji Miejskich (inwestora budowy osadnika) do współwłaścicieli. Z oferty tej wynika, że tylko część nieruchomości o pow. [...] przeznaczona była pod budowę osadnika ścieków (aktualnie działka [...]), zaś pozostała część gruntu o pow. [...] (obecnie działka nr [...]) znajdowała się poza granicami lokalizacji inwestycji i była zbędna na te cele, zaś jej wykup miał nastąpić z uwagi na brak dojazdu i możliwości dalszego użytkowania. Skoro działka nr [...] w ogóle nie była potrzebna pod budowę osadnika ścieków, to organ odwoławczy wywiódł, że brak jest podstaw do uznania, że stała się zbędna do realizacji tego celu. Na działce nr [...] cel został zrealizowany jeszcze w latach 70- tych a osadnik został wyłączony z eksploatacji dopiero w 1994 r. zatem nie zachodzą przesłanki określone w art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu również tej działki. Należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie zbadały w prawidłowy sposób, czy zachodzą podstawy do zwrotu nieruchomości. Przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia sprecyzowane zostały w art.137 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zadaniem organu orzekającego w przedmiocie wniosku o zwrot nieruchomości było dokładne ustalenie kiedy osadnik ścieków I. został wybudowany i zgromadzenie dowodów na tę okoliczność. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że nastąpiło to w latach 70 -tych, lecz nie wiadomo na jakich dowodach oparł powyższe ustalenie. Ponadto w aktach sprawy brak jest podstawowych dokumentów, na które powołują się organy w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, a mianowicie: decyzji Powiatowego Urzędu w G. z dnia [...] maja 1974 r. nr [...] wraz z załącznikiem - planem realizacyjnym zagospodarowania terenu o zatwierdzeniu planu realizacyjnego działki nr [...] i [...]. Dokumenty te są tym bardziej niezbędne, że organ odwoławczy powołując się na pismo - ofertę Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich z dnia 10 sierpnia 1974 r. poczynił ustalenia celu zbycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa odmienne niż przewidywał to akt notarialny nabycia nieruchomości z dnia 13 lutego 1975 r. W przypadku nieruchomości nabytych w trybie art.6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości organ winien ocenić, czy nieruchomość została wywłaszczona zgodnie z celem wskazanym w umowie. Akt notarialny jest dowodem w sprawie. Organ odwoławczy zajął stanowisko odmienne w kwestii celu sprzedaży działki nr [...] niż wynika to z treści aktu notarialnego opierając się jedynie na kserokopii ofert inwestora skierowanych do współwłaścicieli nieruchomości nie analizując dokumentów źródłowych tj. decyzji Powiatowego Urzędu w G. z dnia [...] maja 1974 r. wraz z planem realizacyjnym inwestycji. Gdyby bowiem przyjąć za aktem notarialnym, że obie działki były nabyte przez Skarb Państwa na budowę osadnika ścieków, to zachodziłaby potrzeba ustalenia kiedy osadnik został wybudowany i zgromadzenia dowodów także na okoliczność jego wybudowania, bowiem w aktach sprawy poza oświadczeniem Kierownika Eksploatacji ZWiK w G. wpisanym do protokołu wizji takich dowodów nie ma. Należy zatem uznać, że organy orzekające w sprawie nie zbadały przesłanek umożliwiających zwrot nabytych przez Skarb Państwa nieruchomości a określonych w art.137 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przy założeniu, jak uczynił to organ pierwszej instancji, że nieruchomość w całości została przeznaczona na budowę osadnika, zachodziłaby potrzeba ustalenia, przy założeniu zrealizowania celu na części nieruchomości, w jakiej części nieruchomość na ten cel została wykorzystana (art.137 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rozważania te jednak są przedwczesne wobec sprzeczności ustaleń obu organów co do celu nabycia działki aktualnie oznaczonej numerem [...] oraz nie dołączenia do materiału dowodowego decyzji Powiatowego Urzędu w G. z dnia [...] maja 1974 r. wraz z planem realizacyjnym inwestycji oraz braku ustaleń kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją celu nabycia nieruchomości. Dopiero poczynienie powyższych ustaleń pozwoli na podjecie decyzji w sprawie. Należy zatem stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły jej w sposób należyty i nie zebrały w sposób wyczerpujący oraz nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, czym naruszyły art.7 kpa i art.77§1 kpa. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art.152 powołanej ustawy.