I SA/Wa 94/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania dokumentów stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], uchyliło postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...]. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. T. G. zwróciła się do organu m.in. o sprostowanie treści zawartych w piśmie urzędowym Centrum Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], oraz w trzech drukach wywiadów środowiskowych przeprowadzonych kolejno w dniach [...] czerwca 2015 r., [...] lipca 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., odwołując się do treści art. 111 § 1 oraz art. 113 § 1 i 3 kpa, odmówił sprostowania treści zawartych w piśmie urzędowym Centrum Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz kwoty dochodu T. G. zawartej w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2015 r. oraz w dniach: [...] lipca 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r. Organ wyjaśnił, że wymienione przez wnioskodawczynię dokumenty, tj. pismo urzędowe i kwestionariusze rodzinnych wywiadów środowiskowych nie są aktami prawnymi (decyzją, postanowieniem), w związku z czym brak jest podstawy prawnej nakazującej zmianę ich treści. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, T. G. złożyła zażalenie, kwestionując zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Rozpatrując zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jest ono uzasadnione, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nim podniesiono i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z przepisu tego wynika, że zakres zawartego w nim odesłania do przepisów dotyczących odwołań obejmuje również regulację zawartą w art. 138 kpa, który zawiera zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego po rozpatrzeniu złożonego w terminie środka odwoławczego. Zdaniem organu II instancji w postępowaniu zażaleniowym mogą wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ drugiej instancji postanowienia organu I instancji, i takie rozstrzygnięcie nie będzie wówczas oznaczało naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, a "odpowiednie" stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa w niniejszym postępowaniu zażaleniowym sprowadza się, w ocenie organu odwoławczego, jedynie do uchylenia postanowienia organu I instancji. Postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2015 r. jest bowiem wadliwe, gdyż w oparciu o treść art. 113 kpa nie można odmówić sprostowania treści pisma oraz treści protokołu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do podania T. G. nie ma również zastosowania powoływany w tym postanowieniu art. 111 kpa. Organ II instancji wskazał, że wniosek T. G. z dnia [...] października 2015 r. zawiera w sobie żądanie sprostowania treści zawartych we wskazanych przez nią dokumentach (w piśmie urzędowym Centrum Pomocy Społecznej oraz trzech drukach wywiadów środowiskowych), znajdujących się w aktach administracyjnych spraw prowadzonych z wniosku o przyznanie zasiłku celowego. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazane przez stronę dokumenty mają walor odpowiednio pisma urzędowego oraz protokołu z czynności postępowania, które nie rozstrzygają sprawy administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 113 § 1 kpa, organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przy czym organ II instancji podkreślił, że przepis ten stosuje się, na mocy art. 126 w związku z art. 113 kpa, odpowiednio do postanowień wydawanych przez organy administracji, a także na mocy art. 122 kpa w związku z art. 113 kpa do ugody w postępowaniu administracyjnym. Nie ma natomiast podstaw prawnych, aby na podstawie przepisów kpa lub norm prawnych zawartych w innych aktach prawnych sprostowaniu w zakresie błędów pisarskich i rachunkowych lub innych oczywistych omyłek podlegały pisma kierowane do strony oraz protokoły z czynności postępowania, które nie mają cech decyzji, postanowienia czy ugody administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie brak jest w tym akcie przepisu, który uprawniałby osoby obecne przy dokonywaniu czynności urzędowej do żądania sprostowania lub uzupełnienia protokołu. Stosownie do art. 71 kpa skreśleń i poprawek w protokole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. Art. 71 kpa określa bowiem jedynie zasady i tryb dokonywania skreśleń i poprawek w protokole, jednakże skreślenia te i poprawki mogą dotyczyć omyłek dostrzeżonych przez sporządzającego protokół lub osoby obecne albo mogą być dokonane wskutek uwzględnienia żądania tych osób sprostowania lub uzupełnienia protokołu. W opinii organu II instancji powołany przepis wymaga zatem dokonania skreśleń lub poprawek protokołu przed jego podpisaniem. Zmiany protokołu w tym trybie mogą mieć jedynie charakter drobny. Obowiązek stwierdzenia skreśleń i poprawek przed podpisaniem protokołu wyznacza równocześnie granice czasowe dokonywania w ogóle skreśleń i poprawek. Oznacza to niedopuszczalność ich dokonywania po podpisaniu protokołu. Brak przepisu o możliwości sprostowania lub uzupełnienia protokołu nie oznacza, że osoba wnosząca o sprostowanie lub uzupełnienie protokołu nie może żądać jego sprostowania lub uzupełnienia. Nie ma jednak przeszkód, aby uczynił to sporządzający protokół, w sytuacji gdy sam dostrzeże błąd lub na błąd uwagę zwróci mu strona. Czynność ta musi być jednakże dokonana w taki sposób, aby protokół można było uznać za sporządzony zgodnie z art. 68 § 2 kpa, a więc przed jego podpisaniem lub w postaci sporządzenia nowego protokołu. Skoro przepis art. 71 kpa wymaga dokonania skreśleń i poprawek protokołu przed jego podpisaniem, tym bardziej więc sprostowanie czy uzupełnienie protokołu musi nastąpić przed jego podpisaniem bądź w postaci sporządzenia nowego protokołu. W takiej sytuacji, w przekonaniu organu odwoławczego, nie powinno dojść do wydania postanowienia o odmowie sprostowania treści pisma urzędowego oraz protokołu czynności dokonanej w trakcie postępowania, bowiem ta forma rozstrzygnięcia jest niezasadna w odniesieniu do żądania zawartego w podaniu skarżącej. W przedstawionej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że działając jako organ odwoławczy, winno ograniczyć się jedynie do uchylenia postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. Brak jest bowiem podstaw do tego, aby organ odwoławczy po uchyleniu kwestionowanego postanowienia wydał jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 pkt 2, 3 i § 2 kpa W opinii organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ II instancji nie jest bowiem uprawniony do orzekania co do istoty sprawy, gdyż odmowa sprostowania treści pisma urzędowego oraz treści protokołu z czynności postępowania w zakresie żądanym przez stronę nie powinna nastąpić w drodze postanowienia. Ponadto wniesienie zażalenia na postanowienie incydentalne w żadnym wypadku nie może prowadzić do wydania aktu, mocą którego nastąpiłoby uchylenie kwestionowanego przez stronę postanowienia i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Nie byłoby także właściwym uchylenie takiego postanowienia i umorzenie postępowania zażaleniowego, albowiem rozpatrzenie tego środka nie stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy nie jest również uprawniony do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa. Wymieniony przepis dotyczy bowiem przekazania organowi I instancji sprawy administracyjnej, a w przywołanych okolicznościach podanie o sprostowanie treści pisma oraz protokołu nie jest sprawą administracyjną. W związku z tym organ odwoławczy nie mógł, po uchyleniu opisanego postanowienia organu I instancji, przekazać sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. G., kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono. Uprawnienia organu odwoławczego zostały w sposób wyczerpujący unormowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 138 kpa ściśle określa kompetencje decyzyjne tego organu, co oznacza, że podjęte przez niego rozstrzygnięcie winno odpowiadać jednej z form decyzji wskazanych w tym przepisie. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i § 2 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Przepis art. 138 § 1 i § 2 kpa zawiera zatem zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. Dlatego też decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu administracji I instancji jest nieważna, ponieważ jest decyzją, która nie mieści się w ramach tego przepisu. Zgodnie z treścią art. 144 kpa "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań". Oznacza to, że prowadząc postępowanie zażaleniowe w niniejszej sprawie organ odwoławczy, stosując przepisy art. 138 kpa, winien był, rozstrzygając na tej podstawie prawnej sprawę, prawidłowo zastosować jedną z form rozstrzygnięcia wskazanych w tym przepisie. W niniejszej sprawie w osnowie zaskarżonego postanowienia organ II instancji, powołując się na treść art. 138 § 1 pkt 2 kpa, wydał natomiast rozstrzygnięcie o treści "uchylić postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...]." Organ odwoławczy wydał więc rozstrzygnięcie niemieszczące w katalogu zawartym w przepisie art. 138 kpa, czyli nieważne. Wyjaśnić przy tym należy, że przywołane i omówione przez organ II instancji poglądy doktryny, które w jego ocenie umożliwiają jednak w niektórych przypadkach podjęcie takiego rozstrzygnięcia, uznać należy za nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w przedmiotowej sprawie, a zatem błędnie przez organ zastosowane. Poglądy te dotyczą bowiem jedynie tzw. postanowień incydentalnych (postanowień rozstrzygających konkretne zagadnienie proceduralne wynikłe z toku postępowania), które zapadły w toczących się postępowaniach administracyjnych w tzw. kwestiach wpadkowych (np. w kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego, wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej), a do tego rodzaju orzeczeń zaskarżone postanowienie nie należy. Nadto jak wynika z akt, w sprawach, w których sporządzone zostały kwestionowane dokumenty (wywiady środowiskowe przeprowadzone kolejno w dniach [...] czerwca 2015 r., [...] lipca 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r. oraz pismo Centrum Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.), obecnie nie toczy się żadne postępowanie administracyjne. Dokumenty te są środkami dowodowymi znajdującymi się w różnych akt administracyjnych spraw o przyznanie skarżącej pomocy finansowej. Nie są to orzeczenia administracyjne, do których mogłyby mieć zastosowanie określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nadzwyczajne tryby wzruszania, uchylania, zmiany lub sprostowania wydanych orzeczeń administracyjnych. W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (czyli żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tej sytuacji organ I instancji winien był, po otrzymaniu pisma skarżącej z dnia [...] października 2015 r. rozważyć konieczność zastosowania art. 61a § 1 kpa, a nie wszczynać postępowanie administracyjne, do którego brak jest podstawy prawnej. Organ I instancji jednak tego nie uczynił, rażąco w ten sposób naruszając dyspozycję art. 61a § 1 kpa. W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżone postanowienia wydane zostały z rażącym naruszeniem odpowiednio art. 138 § 1 kpa oraz art. 61a kpa, w związku z tym dotknięte są one wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając na względzie omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.