I SA/Wa 94/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi B. W. – J. i P. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1994 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] września 1994 r., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz. 464 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa uwłaszczeniowa", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady Mechaniczne [...] w M. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w zarządzie ww. Zakładów, położonego w M. przy ul. [...], obejmującego dz. nr [...] o pow. [...] m2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w dniu 5 listopada 2013 r. wystąpiły B. W. i P. W. (dalej jako "skarżące"), zarzucając organowi rażące naruszenie prawa z uwagi na naruszenie praw osób trzecich, tj. nie rozpatrzenie wniosku poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości stanowiącej przedmiot uwłaszczenia. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1994 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej z dniem 5 grudnia 1990 r. uwłaszczono państwowe i komunalne osoby prawne posiadające w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Jednocześnie uwłaszczenie nie mogło naruszać praw osób trzecich. Z akt sprawy wynika, że decyzją Naczelnika Miasta M. z [...] kwietnia 1978 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. [...] m2 położoną w M. ozn. jako pgr nr [...] zapisaną w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą własność E. W. Spadek po E. W., na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] grudnia 2009 r. Rep. [...], nabyły skarżące, będące córkami zmarłego. Z powyższego wynika, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, jak również pozostawała w zarządzie Zakładów Mechanicznych [...] w M., co wynika z decyzji Naczelnika Miasta M. z [...] lipca 1986 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat za zarząd m.in. dz. nr [...]. Zdaniem organu nadzoru, powyższe okoliczności, które Wojewoda [...] uznał za podstawę decyzji uwłaszczeniowej, nie zostały zakwestionowane przez strony postępowania nadzorczego i nie budzą wątpliwości. Spełnione byłyby zatem przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej, jeżeli uwłaszczeniem nie naruszono praw osób trzecich. Badając tę kwestię organ ustalił, że pismem z 11 stycznia 1993 r. były właściciel gruntu wystąpił do Burmistrza Miasta M. (data wpływu 21 stycznia 1993 r.) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wniosek został przekazany do rozpatrzenia według właściwości Kierownikowi Urzędu Rejonowego w T. przy piśmie z 29 stycznia 1993 r. E. W. w ww. wniosku wskazał, że żąda "zwrotu nieprawnie zabranych i doprowadzenie wszystkich 6 działek do użytku". Analiza wniosku z 11 stycznia 1993 r. wykazała, że dotyczy on m.in. nieruchomości objętej przedmiotową decyzją uwłaszczeniową, tj. dz. nr [...] o pow. [...] m2, wydzielonej z dawnej parceli nr [...]. Wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej został zatem złożony przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej z [...] września 1994 r. Jak wynika jednocześnie z akt sprawy, wniosek ten został rozpatrzony, bowiem w aktach Urzędu Rejonowego w T. znajduje się pismo Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1993 r. znak: [...], w treści którego stwierdzono, że z uwagi na wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na cel zgodny z wywłaszczeniem nie ma możliwości jej zwrotu. Jakkolwiek pismo to nie zachowuje klasycznej formy decyzji administracyjnej, to jednak zawiera elementy pozwalające uznać je za decyzję administracyjną, którą zakończono postępowanie w sprawie z wniosku z 11 stycznia 1993 r. o zwrot nieruchomości. Zawiera bowiem rozstrzygnięcie właściwego organu, którym orzeczono o braku możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości, podpis osoby uprawnionej do jej wydania, tj. inż. W. K. działającej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w T., oznaczenie organu je wydającego, tj. Kierownika Urzędu Rejonowego w T. oraz adresata decyzji – E. W. Decyzja ta nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji. W ocenie organu powyższe oznacza, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej brak było w obrocie prawnym roszczeń osób trzecich, bowiem postępowanie o zwrot nieruchomości zostało zakończone rozstrzygnięciem z [...] listopada 1993 r. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby decyzja Wojewody [...] z [...] września 1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również aby była obarczona inną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją skarżące zarzuciły organowi naruszenie przepisów postępowania, mające bezpośredni wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pismo z 8 listopada 1993 r. zawierało wszystkie elementy pozwalające uznać je za decyzję administracyjną oraz że pismo to nie zostało doręczone E. W. (podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie należy do ojca skarżących). Wskazano także, że organ nadzoru nie zbadał, czy cel decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1978 r., w postaci przeprowadzenia modernizacji i rozbudowy Zakładów Mechanicznych [...] w M., łącznie z poszerzeniem ul. [...] oraz lokalizacją budynku awaryjnego w M. został wykonany, a nieruchomość była niezbędna na cele związane z realizacją ww. inwestycji. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, uchylił decyzję z [...] czerwca 2017 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić dopiero po zbadaniu przez organ, że zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania z wniosku skarżących. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 K.p.a. organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość danego postępowania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Ostatni z tych przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą stronami tego postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni, jak również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 2 ustawy uwłaszczeniowej byli właściciel gruntu, a więc Skarb Państwa lub gmina oraz tylko te podmioty, którym w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu. Przymiotu takiego nie można było przyznać byłemu właścicielowi nieruchomości oraz jego następcom prawnym. Dodatkowo przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym przysługiwał "osobom trzecim" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej, których praw uwłaszczenie nie mogło naruszyć. Prawa osób trzecich, do jakich odwołuje się zdanie drugie przywołanego przepisu, należy wiązać z prawami osób mających bądź prawa rzeczowe do nieruchomości, bądź roszczenia o przyznanie praw rzeczowych. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie ochrony praw i roszczeń osobom, którym one przysługiwały, a nie osobom, o których prawach i roszczeniach już rozstrzygnięto. Skarżące swojego interesu prawnego upatrują w okoliczności, że nie został rozstrzygnięty wniosek E. W. z 11 stycznia 1993 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Brak ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii zwrotu nieruchomości narusza natomiast w sposób rażący prawa skarżących jako następców prawnych poprzedniego właściciela nieruchomości. W ocenie organu, z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem w toku postępowania nadzorczego ustalono, że pismem z 11 stycznia 1993 r. E. W. wystąpił do Burmistrza Miasta M. o zwrot "nieprawnie zabranych i doprowadzenie wszystkich 6 działek do użytku". Analiza wniosku pozwala przyjąć, że dotyczył on również dz. nr [...] o pow. [...] m2, która została wydzielona z dawnej dz. nr [...], co potwierdza wyciąg z wykazu zmian gruntowych z [...] października 1993 r. Choć wniosek ten złożony został przed wydaniem decyzji Wojewody [...] z [...] września 1994 r., to jednak został on rozpatrzony pismem Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1993 r., w którym stwierdzono, że z uwagi na wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na cel zgodny z wywłaszczeniem nie ma możliwości zwrotu nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...]. Powyższe pismo organu administracji publicznej, jakkolwiek nie stanowi klasycznej decyzji administracyjnej, zawiera elementy pozwalające uznać je za decyzję administracyjną, rozstrzygającą ostatecznie sprawę zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zainicjonowaną wnioskiem z 11 stycznia 1993 r. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie, pisma organu administracyjnego należy uznać za decyzję, mimo że nie posiadają one formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do niezbędnych elementów decyzji zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Dokonując analizy przedmiotowego pisma Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1993 r. należy stwierdzić, że zawiera ono elementy pozwalające uznać je za decyzję administracyjną. Przede wszystkim zawiera rozstrzygnięcie właściwego organu, w którym orzeczono o braku możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na fakt, że została ona wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem. Ponadto wskazany został organ wydający decyzję - Kierownik Urzędu Rejonowego w T., a także jej adresat – E. W. Pismo zawiera także podpis osoby uprawnionej do wydania rozstrzygnięcia, tj. W. K. działającej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w T. W aktach sprawy znajduje się również pismo Urzędu Rejonowego w T. z [...] lutego 1993 r. skierowane do E. W., wskazujące na termin przeprowadzenia wizji na nieruchomości stanowiącej jego własność, a także protokół z wizji z [...] marca 1993 r., w wyniku której ustalono, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na poszerzenie ul. [...] i budowę parkingu. Jak wynika z ww. protokołu wizja została przeprowadzona z udziałem E. W., co dodatkowo wzmacnia przedstawioną argumentację. W ocenie organu powyższe potwierdza, że w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z [...] września 1994 r. brak było w obrocie prawnym roszczeń osób trzecich, gdyż postępowanie o zwrot nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] zostało zakończone rozstrzygnięciem Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1993 r. Co więcej, jak wynika z pisma Starosty [...] z [...] października 2018 r. znak [...], pismem z 18 lipca 2007 r. B. W. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot dz. nr [...], jednak wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku został on pozostawiony bez rozpoznania. W tej sytuacji uznać należało, że skarżące nie legitymują się prawem własności, ani żadnym innym prawem rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, a zatem mimo prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2017 r., organ pierwszej instancji błędnie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1994 r. zamiast umorzyć postępowanie, skoro wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 157 § 2 zw. z art. 28 K.p.a. Koniecznym stało się więc uchylenie decyzji z [...] czerwca 2017 r. i umorzenie postępowania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżące wniosły o jej uchylenie i ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1994 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji, tj.: 1) art. 107 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że pismo informacyjne Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1993 r. stanowiło decyzję uprawnionego organu; 2) art. 157 § 2 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że z uwagi na treść pisma informacyjnego z [...] listopada 1993 r., wszystkie prawa i roszczenia osób trzecich mających bądź prawa rzeczowe do nieruchomości bądź roszczenia o przyznanie praw rzeczowych zostały rozstrzygnięte, w związku z czym skarżącym nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] września 1994 r., podczas gdy wobec faktu, że pismo z [...] listopada 1993 r. nie stanowiło decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, nie można stwierdzić, że do rozstrzygnięcia o wszelkich prawa i roszczeniach osób trzecich doszło; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i uznanie wbrew jego treści, że roszczenia E. W. zostały rozstrzygnięte, podczas gdy pismo z [...] listopada 1993 r. nie rozstrzygało o jego prawach i obowiązkach, a miało jedynie charakter informacyjny; 4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zignorowanie oraz niezbadanie sygnalizowanej przez skarżące okoliczności, że podpis na potwierdzeniu odbioru pisma z [...] listopada 1993 r. nie należy do E. W., co sugeruje, że nigdy tego pisma nie otrzymał, co samo w sobie stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji; 5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie i niezbadanie w toku postępowania, czy cel decyzji wywłaszczeniowej, tj. przeprowadzenie modernizacji i rozbudowy Zakładu [...] łącznie z poszerzeniem ul. [...] oraz lokalizacja budynku awaryjnego w M. został wykonany, a w efekcie czy rzeczywiście nieruchomość była niezbędna inwestorowi na cele związane z realizacją ww. inwestycji, a tym samym, czy nie doszło do potencjalnego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, co podważałoby wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości; 6) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1994 r., podczas gdy decyzja ta została wydana mimo faktu, że nigdy nie zostały drogą decyzji administracyjnej rozstrzygnięte roszczenia zgłaszane przez E. W., a w efekcie, decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja uwłaszczeniowa opiera się na założeniu, że w dniu jej wydania brak było w obrocie prawnym roszczeń osób trzecich co do nieruchomości, której dotyczyła. Twierdzenie to nie jest zgodne z prawdą, albowiem w dniu 11 stycznia 1993 r. E. W. wystąpił do Burmistrza Miasta M. o zwrot wywłaszczonej i wniosek ten do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany. Za rozstrzygnięcie tego wniosku w żaden sposób nie można uznać pisma z [...] listopada 1993 r., które nie mieści się w ustawowej definicji decyzji. Nie sposób w jego treści doszukać się jakiegokolwiek jednoznacznego stwierdzenia, które wywoływałoby skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego lub w sferze stosunku procesowego E. W. Przywoływana zaś przez organ nadzoru kwestia przeprowadzenia z udziałem dotychczasowego właściciela wizji lokalnej na nieruchomości, nie ma żadnego wpływu na zarzuty skarżących i na to, czy pismo z [...] listopada 1993 r. stanowi decyzję lub nie. Pismo to nie tylko nie zawiera władczego rozstrzygnięcia organu, ale również nigdy nie zostało odebrane przez ojca skarżących. Zdaniem skarżących podpis na zwrotnym potwierdzeniu obioru tego pisma, nie jest podpisem ich ojca. Organ nadzoru nie dostrzegł również, że Wojewoda [...] w decyzji z [...] września 1994 r. nie zbadał również, czy w istocie decyzja Naczelnika Miasta M. z [...] kwietnia 1978 r. została wykonana prawidłowo, a więc w szczególności, czy wypełniony został cel wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił decyzję z [...] czerwca 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1994 r., którą stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady Mechaniczne [...] w M. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w zarządzie ww. Zakładów, położonego w M. przy ul. [...], obejmującego dz. nr [...] o pow. [...] m2 i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy skarżące legitymują się, opartym na przepisie prawa materialnego, interesem prawnym uprawniającym do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1994 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., przez ww. Zakłady prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. W myśl art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z kolei z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie powołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, które sąd w składzie orzekającym podziela, że pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy mówiąc, tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę do uznania istnienia interesu prawnego i tylko taki przepis stwarza dla określonego podmiotu legitymację materialnoprawną do udziału w postępowaniu lub żądaniu jego wszczęcia. W rozpoznawanej sprawie, co prawidłowo dostrzegł organ nadzoru, podstawy do uznania istnienia interesu prawnego skarżących należało upatrywać w art. 2 ust. 1-3 ustawy uwłaszczeniowej. Z powołanego przepisu wynika, że stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa jako właściciela gruntu oraz przedsiębiorstwo, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Natomiast osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, że przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Po analizie akt sprawy podzielić trzeba stanowisko organu, że z zebranych dowodów, jak też z samej decyzji Wojewody [...] z [...] września 1994 r., nie wynika, aby skarżące legitymowały się przymiotem strony postępowania uwłaszczeniowego. W oparciu o zebrany materiał dowodowy nie można również uznać, aby posiadały one jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Interes prawny do zainicjowania postępowania nadzorczego skarżące wywodzą z faktu, że przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej z [...] września 1994 r. ich poprzednik prawny złożył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości, który do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany. W sprawie poza sporem pozostaje, że wnioskiem z 11 stycznia 1993 r. E. W. wystąpił do Burmistrza Miasta M. o zwrot nieruchomości podnosząc, że parcela [...] (z której wydzielono dz. nr [...] o pow. [...] m2) nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Jak wynika z akt postępowania, wniosek ten w dniu 29 stycznia 1993 r. przekazano zgodnie z właściwością do Urzędu Rejonowego w T., który pismem z 26 lutego 1993 r. poinformował wnioskodawcę, że w dniu [...] marca 1993 r. o godz. 10:30 odbędzie się wizja na nieruchomości wnioskowanej do zwrotu, a następnie pismem z 7 kwietnia 1993 r. wezwał wnioskodawcę do stawienia się w urzędzie w celu wyjaśnienia kwestii związanych z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ostatecznie Kierownik Urzędu Rejonowego w T. pismem z [...] listopada 1993 r., skierowanym do E. W. i w odpowiedzi na jego wniosek wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że prawomocną decyzją z [...] kwietnia 1978 r. przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność ww. osoby, obejmującą parcelę nr [...] o pow. [...] m2, za odszkodowaniem w kwocie [...] zł. Z kolei parcela nr [...], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, nadal stanowi własność wnioskodawcy. W trakcie wizji przeprowadzonej w dniu [...] marca 1993 r. ustalono, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana pod poszerzenie ul. [...] i budowę parkingu, a zatem nie ma możliwości jej zwrotu. Zdaniem Sądu, rację należy przyznać organowi nadzoru, że powyższe pismo organu administracji publicznej z [...] listopada 1993 r., choć nie stanowi typowej decyzji administracyjnej, to jednak zawiera elementy pozwalające uznać je za decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zainicjonowaną wnioskiem z 11 stycznia 1993 r. Jak trafnie wskazuje się w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych, o istnieniu decyzji administracyjnej przesądza jej treść, a nie forma czy nazwa. Pismo niemające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 1994 r. sygn. akt I SAB 54/93; LEX nr 23979). W konsekwencji przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1460/16, https://cbois.nsa.gov.pl). Dokonując analizy pisma Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1993 r. należy stwierdzić, że zawiera ono elementy pozwalające uznać je za decyzję administracyjną. Przede wszystkim zawiera rozstrzygnięcie właściwego organu, w którym orzeczono o braku możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na fakt, że została ona wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem. Ponadto wskazany został organ wydający decyzję - Kierownik Urzędu Rejonowego w T., a także jej adresat – E. W.. Pismo zawiera także podpis osoby uprawnionej do wydania rozstrzygnięcia, tj. W. K. działającej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w T.. Zostało ono również doręczone adresatowi, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia jego odbioru. W uzasadnieniu skargi podniesiono wprawdzie, że podpis na zwrotnym potwierdzeniu obioru tego pisma, nie jest podpisem ojca skarżących, stąd nie sposób uznać, aby zostało mu ono doręczone. Wskazać jednak należy, że z powyższego dokumentu wynika, że odbiór ww. pisma pokwitował dorosły domownik – córka P. W. Nie sposób zatem uznać, że nie zostało ono w skuteczny sposób doręczone wnioskodawcy. W tej sytuacji nie można zarzucić organowi nadzoru naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ ten prawidłowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy, przywołał obowiązujące przepisy i wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie pismo Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z [...] listopada 1993 r. jest decyzją administracyjną. W konsekwencji za prawidłowe uznać trzeba stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, że w chwili obecnej, z uwagi na brak po stronie skarżących roszczenia o zwrot przedmiotowej nieruchomości, skarżące nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji uwłaszczeniowej. W konsekwencji, zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 28 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., jak również zarzut niezastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. okazał się niezasadny. Wobec braku podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, koniecznym stało się uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., co zasadnie uczynił organ odwoławczy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi ten przepis, oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.