I SA/Wa 940/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skarg E. B. oraz P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargi Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] sierpnia 2002 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1952 r., odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", dz. [...], KW [...], w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa (część dz. ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...]). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1952 r. odmówiło dotychczasowemu właścicielowi R. B. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", dz. [...], KW [...]. Z. K. pismem z 30 czerwca 2000 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] lutego 1952 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] czerwca 2002 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1952 r., w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa (część dz. ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...]). E. B., B. K. oraz P. spółka akcyjna z siedzibą w [...] (dalej jako "P.") wystąpili z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] sierpnia 2002 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2002 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło z uwagi na rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej: dekret) oraz art. 44 i art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] została objęta działaniem dekretu. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu wniosek właściciela gruntu lub jego następcy prawnego, będącego w posiadaniu gruntu, o przyznanie prawa własności czasowej powinien być uwzględniony, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W myśl tego przepisu organ orzekający w sprawie mógł tylko wówczas nie uwzględnić wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, gdyby takie korzystanie z gruntu nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy znajduje się opinia urbanistyczna Biura Odbudowy Stolicy z [...] czerwca 1948 r., wydana w związku z przyznaniem promesy na budowę budynku, z której wynika, że teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony jest w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo prywatne mieszkaniowe. W uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1952 r. wskazano, że zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony jest pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. W aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości brak jest dokumentów wskazujących na badanie, zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, przeznaczenia nieruchomości w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego. Należy zatem stwierdzić, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w sprawie, czym naruszono art. 44 oraz art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, co świadczy również o naruszeniu art. 7 ust. 2 dekretu. W dacie wydania orzeczenia z [...] lutego 1952 r. obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości był "Ogólny plan zabudowania [...]" zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r. (nr [...] reg [...]), a wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Według tego planu nieruchomość [...] położona przy ul. [...] przeznaczona była pod zabudowę luźną lub grupową o [...] kondygnacjach do wys. [...] m i [...] % pow. zabudowy. Jednakże w orzeczeniu administracyjnym z [...] lutego 1952 r. jako powód odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości podano jej przeznaczenie w opracowanym planie zagospodarowania przestrzennego pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Organ w swoim orzeczeniu nie wykazał, by nie można było pogodzić sposobu dotychczasowego korzystania przez właściciela z przedmiotowej nieruchomości - wybudowanie budynku mieszkalnego o 3 kondygnacjach, na co były właściciel uzyskał zgodę Zarządu Miejskiego w [...] - promesa z [...] sierpnia 1948 r. - z jej przeznaczeniem w powołanym planie zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie zastosowano się do dyspozycji cytowanego art. 7 ust. 2 dekretu. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby na skutek wydania decyzji z [...] lutego 1952 r. wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Znajdujący się na części przedmiotowej nieruchomości (część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...]) budynek został wybudowany po wydaniu decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Oznacza to, że znajdujący się obecnie na nieruchomości budynek wybudowany po wejściu w życie dekretu z 26 października 1945 r. nie podlegał jego przepisom, bowiem przepisy dekretu obejmowały jedynie budynki znajdujące się na gruncie w dniu wejścia jego w życie. Zatem budynek ten nigdy nie stanowił własności byłych właścicieli. Ponadto sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...], poprzedzona decyzją administracyjną, nie może być oceniana w niniejszym postępowaniu jako nieodwracalny skutek prawny. Natomiast dz. ew. nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], w skład której wchodzi grunt przedmiotowej nieruchomości, jak i część działki ewidencyjnej nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym została oddana nieodpłatnie przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], Przedsiębiorstwu Państwowemu "P." w użytkowanie wieczyste - akt notarialny z [...] czerwca 1998 r. Rep. A Nr [...]. Oznacza to, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, w tym przypadku rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych dokonanych na rzecz nabywcy, a późniejsze czynności prawne dokonane przez nabywcę są obojętne w postępowaniu dotyczącym oceny legalności orzeczenia z [...] lutego 1952 r. E. B. wniosła skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 2002 r. wnosząc o uchylenie jej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że brak było przesłanek rażącego naruszenia prawa odnośnie orzeczenia z [...] lutego 1952 r., skoro – jak orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z 23 stycznia 1969 r. sygn. akt I CR 53/68 –bezskuteczny upływ terminu zakreślonego w przyrzeczeniu przyznania własności czasowej (promesie) do wzniesienia budynku zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanego dekretu wyłączał możliwość wydania pozytywnej decyzji dla byłego właściciela gruntu, a nawet zbędnym czynił wydanie jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie własności czasowej, skoro z jego upływem promesa traciła moc. Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 2002 r. wniosło również P., zarzucają jej naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 156 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że orzeczenie z [...] lutego 1952 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazało, że o ile nieodpłatne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i przeniesienie własności budynku może budzić wątpliwości co do swojej nieodwracalności, o tyle należy jednoznacznie stwierdzić, że takim nieodwracalnym skutkiem jest ustanowienie odrębnej własności lokali i przeniesienia własności lokalu w budynku mieszkalnym na rzecz ich dotychczasowych najemców. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem P. w budynku przy ul. [...], w którym znajdują się [...] lokale mieszkalne, sprzedano [...] lokali mieszkalnych. Nadto w budynku, w ramach [...] lokali – [...] z nich ustanowiono poprzez legalną adaptację poddasza i strychów, przebudowując je na mieszkalne. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie 6 lipca 2004 r. sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania sprawy wszczęcie na skutek skarg E. i P. Na rozprawie 18 kwietnia 2018 r. skarżąca E. B. podniosła, że nie zostały wyjaśnione kwestie jakim obecnym numerom działek odpowiada dawna nieruchomość hipoteczna i jaką miała ona powierzchnię. Ponadto uczestnik postępowania G. C. poparła obie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skarg była decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 2002 r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z [...] czerwca 2002 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1952 r., odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", dz. [...], KW [...], w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa (część dz. ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...]). Organ nadzoru uznał, że orzeczenie PRN w [...] z [...] lutego 1952 r., wydane na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej: dekret), naruszyło rażąco ten przepis oraz art. 44 i art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, i że zachodzi podstawa do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z rozstrzygnięciem tym należy się zgodzić. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) złożony przez byłego właściciela (zob. art. 7 ust. 1 dekretu), jeżeli korzystanie przez niego z gruntu da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Tym samym, odmowa przyznania żądanego prawa jest uzasadniona tylko wówczas, gdy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela lub jego następców prawnych nie daje się pogodzić z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zabudowania (zagospodarowania przestrzennego), przy czym dotyczy to planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku dekretowego. Jak bezspornie ustalił organ nadzoru w dniu wydawania orzeczenia (decyzji) z [...] lutego 1952 r. dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał "Ogólny plan zabudowania [...]" zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r., wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Według tego planu nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] przeznaczona była pod zabudowę luźną lub grupową o [...] kondygnacjach do wys. [...] m i [...] % pow. zabudowy. Takie przeznaczenie w planie z 1931 r. nie wykluczało dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, który w ramach luźnej zabudowy mógł postawić tam np. dom jednorodzinny. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że nawet czterokondygnacyjna zabudowa na podstawie planu z 1931 r. nie stanowiła przeszkody do pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego (zob. np. wyrok NSA z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 1322/13). Jednocześnie w orzeczeniu administracyjnym z 16 lutego 1952 r. jako powód odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości podano jej przeznaczenie w opracowanym planie zagospodarowania przestrzennego pod społeczne budownictwo mieszkaniowe, co nie odpowiadało prawdzie na gruncie obowiązującego planu. W takiej sytuacji rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu należy uznać za oczywiste, skoro podstawowa przesłanka rozstrzygnięcia – możliwość korzystanie z gruntu przez byłego właściciela w zgodzie z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zabudowania – została oceniona wadliwie, w oderwaniu od obowiązującego planu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (na gruncie art. 7 ust. 2 dekretu) jest los promesy przyznanej dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości oraz zgodność jej powierzchni z obecnym oznaczeniem geodezyjnym. Ta ostatnia kwestia może mieć znaczenie przy ponownym rozpatrywaniu wniosku dekretowego. Jeśli zaś chodzi o skutki prawne, jakie wywołało kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenie z [...] lutego 1952 r., to oceniać je należy w kontekście użytkowania wieczystego, ustanowionego na nieruchomości na rzecz P. w oparciu o umowę z [...] czerwca 1998 r. W ocenie sądu okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności orzeczenia z [...] lutego 1952 r. Skutkiem stwierdzenia nieważności tego orzeczenia jest bowiem konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Jak natomiast przyjmuje się w orzecznictwie "Dopóki w obrocie prawnym pozostaje umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, nie ma możliwości oddania objętych nią gruntów w użytkowanie wieczyste dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym, w trybie art. 7 ust. 1-3 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy" (wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r., I OSK 480/15, LEX nr 2227538). Dodać też należy, że "w doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowane jest słuszne stanowisko, że rozwiązania umowy dokonuje sąd, orzeczeniem wydanym w procesie cywilnym a skutek w postaci rozwiązania umowy wywołuje konstytutywne orzeczenie sądowe (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt I CKN 704/00, nie publ. oraz uchwałę z dnia 8 listopada 2002 r., sygn. akt III CZP 69/02, nie publ.). (...) Nie ma zatem uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że możliwość rozwiązania umowy przez właściwy organ jest związana z prawem podmiotowym, które uprawniałoby do wystąpienia do sądu o nakazanie aby druga strona złożyła stosowne oświadczenie woli ze skutkiem określonym w art. 64 k.c. Poza rozwiązaniem umowy użytkowania wieczystego na podstawie zgodnych oświadczeń stron w ramach swobody umów (art. 3531 k.c.), można żądać rozwiązania umowy jedynie w drodze konstytutywnego orzeczenia sądu i to jeżeli zostaną spełnione przesłanki przewidziane w ustawie" (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., I OSK 2637/15, LEX nr 2335146). Samo więc stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1952 r. nie ingeruje bezpośrednio w prawo użytkowania wieczystego (ani tym bardziej w prawo odrębnej własności sprzedanych lokali), a jedynie umożliwia ewentualną ocenę ważności czynności ustanowienia tego prawa przez sąd powszechny lub też uzyskania odszkodowania od Skarbu Państwa. Do oceny ważności umowy nie jest przy tym właściwy organ administracji (organ nadzoru). W takich okolicznościach organ ten nie mógł przyjąć, że orzeczenie z [...] lutego 1952 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), a zatem nie było przeszkód do stwierdzenia jego nieważności. Jak podkreślono w ostatnio przywołanym wyroku NSA z 7 lipca 2017 r., "Nie można opowiedzieć się za wyłącznie literalną wykładnią art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), lecz dokonać wykładni uwzględniającej zmiany, które zaszły w systemie prawa." Te zaś powodują, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku dekretowego należy brać pod uwagę zmiany w stanie prawnym nieruchomości, jakie zaszły po wydaniu kwestionowanego w trybie nadzoru orzeczenia. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargi.