I SA/Wa 940/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 marca 2023 r. nr DNI.rn.625.222.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku D. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 17 marca 2023 r. nr DNI.rn.625.222.2022 utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 listopada 2022 r. nr GZ.rn.625.288.1.2002 o odmowie uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] kwietnia 1995 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] orzeczeniem z [...] marca 1948 r. nr [...], uznał, że nieruchomość ziemska "[...]" nr [...] o pow. ogólnej 92,3409 ha, w tym użytków rolnych 55.3615 ha, położona na terenie gminy [...], powiatu [...], stanowiącego współwłasność A. S. i H. P., stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 13) – dalej zwanego "dekretem" podlega przejęciu na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazano m. in., że dowody pomiarowe sporządzone w 1948 r. wykazały ogólną powierzchnię nieruchomości na 92,3409 ha, w tym użytków rolnych na 55,3615 ha. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z 4 sierpnia 1948 r. utrzymał w mocy orzeczenie Wojewody [...] z 27 marca 1948 r. nr [...]. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego, wydał decyzję z 28 kwietnia 1995 r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 4 sierpnia 1948 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 czerwca 1996 r. sygn. akt Il SA 1274/95 oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 28 kwietnia 1995 r. nr [...]. W wyniku przeprowadzenia kolejnego postępowania nadzorczego, tym razem w trybie wznowienia postępowania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 30 listopada 2022 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 28 kwietnia 1995 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że dowody powołane we wniosku o wznowienie postępowania nie spełniają przesłanek do tego, aby na ich podstawie uchylić zakwestionowaną decyzję. Pismem z 16 grudnia 2022 r. D. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 listopada 2022 r. W uzasadnieniu podniósł, że "dokumenty złożone do akt sprawy odzwierciedlały stan faktyczny i prawny obowiązujący również w miesiącu kwietniu 1995 r. W ocenie wnioskodawcy to, że dokumenty zostały złożone później nie oznacza, że w 1995 r. był inny stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie. Były to niewątpliwie nowe okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przez organ rozstrzygający sprawę przy czynieniu ustaleń faktycznych." Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 17 marca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 listopada 2022 r. W uzasadnieniu wskazał, że orzeczeniami z 1948 r. ówczesne organy administracji stwierdziły, że nieruchomość ziemska "[...]" nr [...] o pow. ogólnej 92,3409 ha podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, przeszły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa. Minister podkreślił, że dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu kluczowy jest stan faktyczny z daty wejścia w życie dekretu, tj. z 13 września 1944 r. W praktyce w przypadku braku dokumentów odzwierciedlających stan nieruchomości na ten dzień uwzględnia się dokumenty opisujące nieruchomość według stanu najbliższego tej dacie. W orzeczeniu z 27 marca 1948 r. organ l instancji powołał się na dowody pomiarowe z 1948 r., wykazujące powierzchnię użytków rolnych w nieruchomości [...] nr [...] na 55,3615 ha. Orzeczenia z 1948 r. weryfikowane były w postępowaniu nieważnościowym. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w uzasadnieniu decyzji z 28 kwietnia 1995 r. stwierdził, że badana nieruchomość była przedmiotem współwłasności (podział był tylko fizyczny, a nie prawny), a powierzchnia jej użytków rolnych wynosiła ponad 50 ha. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 1996 r. oddalającym skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 28 kwietnia 1995 r. argumentował, że brak jest dowodów na prawny podział nieruchomości, a więc nie mogła być ona wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, z uwagi na powierzchnię ponad 50 ha użytków rolnych. W piśmie z 17 stycznia 2003 r., doprecyzowanym pismem z 20 lipca 2012 r. H. S. (udokumentowana spadkobierczyni H. P.) zawarła m. in. żądanie wznowienia postępowania i powołała się na środki dowodowe w postaci map geodezyjnych i wypisów z rejestru gruntów wydane przez Starostę [...] w 2002 i 2003 r. podkreślając, że dokumentów tych nie mogła przedłożyć wcześniej. Żądanie to zostało zakwalifikowane przez organ jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] kwietnia 1995 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Minister wyjaśnił, że dowody istotne dla sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, to dowody dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, to jest takie, które mają wpływ na odmienne rozstrzygnięcie, co oznacza, że przy prowadzeniu sprawy z tymi dowodami zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Zatem Minister stwierdził, że przedłożonej do akt sprawy dokumentacji geodezyjnej nie można zakwalifikować jako istotnej dla sprawy podpadania nieruchomości [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, gdyż odzwierciedla ona stan faktyczny i prawny z 2002 i 2003 r., a dla rozstrzygnięcia tej sprawy znaczenie ma stan faktyczny z 1944 r. bądź najbliższy tej dacie, co zostało już wyjaśnione powyżej. Dlatego nawet gdyby uznać za odpowiadające prawdzie twierdzenie D. S. z wniosku z [...] grudnia 2022 r. o tym, że złożone do akt sprawy dokumenty odzwierciedlają stan faktyczny i prawny obowiązujący również w 1995 r., to w dalszym ciągu przesłanka istotności z art. 145 § 1 pkt 5 kpa pozostaje niespełniona. W ocenie Ministra oczywistym jest, że dokumenty geodezyjne z lat 2002-2003 odzwierciedlające stan prawny i stan faktyczny z daty ich sporządzenia, nie istniały w dniu wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, tj. 28 kwietnia 1995 r., więc kolejna przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa również nie została w tej sprawie spełniona. Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 marca 2023 r. D. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję o braku podstaw do uchylenia wcześniejszych decyzji organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji pomimo tego, że orzeczenie z 4 sierpnia 1948 r. zapadło bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także, że Minister nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności, od ustalenia których zależy trafność stwierdzenia, czy decyzja podjęta swego czasu przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (4 sierpnia 1948 r.) odpowiadała obowiązującemu wówczas prawu, czy też podjęta została z jego przekroczeniem. W działaniach tych w sposób pośredni wyraża się określony sposób wykładni przepisów dekretu, który nie jest zgodny z jej normatywnie wyrażanym celem oraz literą i który w tym przypadku nie można uznać za prawidłowy. Nie ma uzasadnienia dla traktowania, jako jedynie wiarygodnego i miarodajnego, tego sposobu wykładania przepisów dekretu, który został przyjęty przez władze administracji rolnej na przełomie lat czterdziestych i pięćdziesiątych. Co więcej w wykładni tej znalazły odzwierciedlenie dążenia i działania polityczne znamienne dla tamtego okresu, które nie mogły i nie mogą stanowić uzasadnienia dla akceptacji poglądu, że wynikający z nich sposób rozumienia norm prawnych, a w następstwie tego podejmowane na tej podstawie decyzje, mieściły się w ramach dopuszczalnej interpretacji prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania wznowieniowego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym lub nadzwyczajnym. Postępowanie to polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli najwpierw potwierdzi się, że w postępowaniu administracyjnym wystąpiła chociażby jedna z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a, czy art. 145b kpa. Postępowanie to nie jest zatem kolejnym postępowaniem odwoławczym zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Ma jedynie na celu weryfikację kwestionowanej decyzji w oparciu o konkretne podstawy wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie podstawę wniosku H. S. (spadkobiercy H. P.) o wznowienie postępowania z 17 stycznia 2003 r., sprecyzowanego pismem z 20 lipca 2012 r. stanowił art. 145 § 1 pkt 5 kpa i w oparciu o tę podstawę zostało wznowione postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 listopada 2012 r. postępowanie nieważnościowe. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie można dokonać weryfikacji decyzji ostatecznej jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, 2) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, 3) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, 4) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał kwestionowaną decyzję. W niniejszej sprawie, po zakończeniu postępowania nieważnościowego decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 28 kwietnia 1995 r. wnioskodawczyni przedstawiła, jej zdaniem, nowe dowody w postaci: kserokopii wyrysów z map ewidencyjnych przyjętych do pzgik pod nr [...] z lat 2002–2003, kserokopie wypisów z rejestru gruntów dla obrębu ewidencyjnego [...] z 2002 r. i dla obrębu ewidencyjnego [...] z 2003 r. Sąd podziela stanowisko Ministra, co do tego, że wskazane wyżej kopie wypisów z rejestru gruntów i wyrysów map ewidencyjnych nie mogły stanowić dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Kopii tych nie można było potraktować jako nowych dowodów z dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 kpa (są to tylko kopie), a dodatkowo dowodów istniejących w dniu wydania decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym (w 1995 r.), a w konsekwencji nieznanych Ministrowi Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, który wydał kwestionowaną decyzję nadzorczą. Materiały przestawione przez H. S. zostały sporządzone po wydaniu decyzji kończącej sprawę nieważnościową. Materiały te nie przestawiają także okoliczności faktycznych, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Za okoliczności faktyczne (i wynikające z nich skutki prawne) w rozumieniu tego przepisu należy uznać zdarzenia, fakty lub wydarzenia zaistniałe w sensie fizycznym, istniejące w dacie wydania decyzji i nieznane organowi który wydał decyzję. Chodzi tu zarówno o fakty nowo odkryte i nieznane organowi, jak też po raz pierwszy zgłoszone przez stronę okoliczności jej znane, ale nieprzedstawione wcześniej organowi, które dotyczyłyby stanu faktycznego i prawnego z 13 września 1944 r., tj. z daty przejęcia nieruchomości ziemskiej pn. [...] nr [...] o pow. 92,3409 ha na cele reformy rolnej, ponieważ do tego stanu odnosiła się decyzja Ministra RiGŻ z 25 kwietnia 1995 r. Takich dowodów i okoliczności H. S. nie przedstawiła na etapie postępowania wznowieniowego, w szczególności dokumentujących zaistniały przed 1 września 1939 r. podział prawny, o którym mowa w art. 2 ust. 2 dekretu (a nie tylko fizyczny) nieruchomości ziemskiej pn. [...] nr [...] o pow. 92,3409 ha, dokonany pomiędzy H. P. i A. S., prowadzącym do zniesienia współwłasności tej nieruchomości i powstania dwóch prawnie odrębnych od siebie nieruchomości ziemskich niespełniających wymogów obszarowych z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tj. stanowiących oddzielną własność dwóch osób fizycznych, każda o obszarze łącznym nieprzekraczającym bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź obszarze nieprzekraczającym 50 ha użytków rolnych. Trzeba wskazać, że przesłanki wznowienia postępowania jako regulacji szczególnej umożliwiającej doprowadzenie do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, nie mogą być poddane interpretacji rozszerzającej. Przyjęcie odmiennego stanowiska dawałoby bardzo szeroką możliwość ponownej weryfikacji dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Taka praktyka byłaby nie do pogodzenia z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa), ponieważ oznaczałaby w praktyce, przyznanie stronie dodatkowego środka odwoławczego. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Ten nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznego aktu administracyjnego korzystającego z przymiotu trwałości, nie może być zaś wykorzystywany do ponownej pełnej, merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej, ani też nie może zastępować postępowania odwoławczego. Wobec tego skoro nie zaistniała wskazana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka, to prawidłowo Minister, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 kpa, orzekł o odmowie uchylenia decyzji Ministra RiGŻ z 25 kwietnia 1995 r. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji takiej okoliczności jak wydanie przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczenia z 4 sierpnia 1948 r. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także niewyjaśnienie, czy orzeczenie to odpowiadało obowiązującemu wówczas prawu i jak były wówczas (w 1948 r.) wykładane przepisy dekretu - nie miały znaczenia dla niniejszej sprawy wznowieniowej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie działał jako organ odwoławczy wobec Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, który wydał orzeczenie z 4 sierpnia 1948 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.