I SA/Wa 942/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Małopolskie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa, obejmującego 17/1000 części nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2006 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] mienia Skarbu Państwa obejmującego 17/1000 części spornej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej przy ul. [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Zarząd Województwa [...] złożył odwołanie, nosząc o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.. W jego uzasadnieniu odwołujący się zarzucił decyzji organu I instancji niewłaściwą interpretację przepisów prawa w kontekście pojęcia "władania nieruchomością". Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Minister Skarbu Państwa stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 60 ust. 1 oraz art. 68 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) i stanął na stanowisku, że pojęcia "władania" występującego w art. 68 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może więc być podstawą do zastosowania art. 68, albowiem nie mieści się w pojęciu "władania". Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa. W aktach sprawy brak jest dokumentu przekazania spornej części nieruchomości Sejmikowi Samorządowemu, co oznacza, że przedmiotowa część nieruchomości (17/1000 części) objęta księgą wieczystą KW nr [...] pozostawała w nieformalnym posiadaniu odwołującego się, co nie daje mu podstaw do realizacji uprawnień z art. 68 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ponadto organ odwoławczy nie uznał zasadności zarzutu uchybienia przez organ I instancji art. 7 kpa, ponieważ Wojewoda Małopolski podjął niezbędne kroki potrzebne do ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W toku prowadzonego postępowania pismami z dnia 31 sierpnia 2006 r. wystąpił bowiem do Starostwa Powiatowego w K. oraz Prezydenta K. o przekazanie informacji, czy wydane zostały decyzje administracyjne dotyczące przekazania w zarząd spornej nieruchomości Sejmikowi Samorządowemu Województwa [...]. W odpowiedzi na powyższe obaj adresaci skierowanego zapytania udzielili odpowiedzi negatywnej. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w imieniu Województwa [...] złożył Zarząd Województwa [...]. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem i wniosła o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r. Strona skarżąca podniosła, że wyrokiem z dnia 3 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 497/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił poprzednie odmowne decyzje administracyjne obu instancji zapadłe w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił uwagę na uchybienia w decyzjach organu I i II instancji, które naruszyły zasadę wyrażoną w przepisie art. 7 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. W szczególności, w ocenie Sądu, brak było w zaskarżonych decyzjach ustalenia istoty sprawy, którą była podstawa władania mieniem przez sejmik samorządowy w dniu 1 stycznia 1999 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2006 r. Wojewoda Małopolski ponownie odmówił stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] własności przedmiotowego mienia Skarbu Państwa. W decyzji swej organ nie usunął jednak uchybień wskazanych w wyroku Sądu, ograniczając się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, że nie została spełniona przesłanka "władania", o której mowa w przepisie art. 68 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdyż były Sejmik Samorządowy Województwa [...] powinien legitymować się w dniu 1 stycznia 1999 r. prawnym tytułem do władania spornymi pomieszczeniami. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do merytorycznych argumentów podnoszonych przez Zarząd Województwa w poprzednim odwołaniu oraz skardze do sądu administracyjnego. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, nie uzasadnił należycie wydanego rozstrzygnięcia, a przede wszystkim nie odniósł się do podniesionego przez Zarząd Województwa argumentu, że Sejmik Samorządowy Województwa [...]. nie był jednostką organizacyjną, której mógłby przysługiwać prawny tytuł do władania nieruchomością, tj. trwały zarząd. Podstawę prawną władania Sejmiku ustalał bowiem Wojewoda. Powołując się na orzecznictwo strona skarżąca stanęła na stanowisku, ze brak jest jakichkolwiek podstaw pozwalających twierdzić, że władanie rzeczą zależy od posiadania w stosunku do niej tytułu prawnego, ponieważ pojęcie "władanie" użyte w ustawie, a niezdefiniowane przez jej przepisy, jest stanem faktycznym. Należy zatem przyjąć, że gdyby ustawodawca wymagał dla skutecznego nabycia mienia Skarbu Państwa w trybie art. 68 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną tytułu prawnego, nie posłużyłby się pojęciem władania, lecz enumeratywnie wyliczyłby wszystkie tytuły prawne (np. użytkowanie, użytkowanie wieczyste itd.) uprawniające do takiego skutecznego nabycia. Strona skarżąca podkreśliła, że art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U Nr 16, poz. 95, ze zm.) stanowił, że Wojewoda zapewnia sejmikowi możliwość korzystania z niezbędnych lokali. Ustawodawca nie określił formy i tytułu prawnego, w jakim to korzystanie ma się odbywać. Daje to jej zdaniem podstawę do interpretacji, że każda forma posiadania samoistnego, jak i zależnego jest właściwa. Sejmik samorządowy powoływany na podstawie tej ustawy nie miał osobowości prawnej i nie był państwową jednostką organizacyjną. Fakt rzeczywistego władztwa udziałem w nieruchomościach sprawowanego przez Sejmik Samorządowy Województwa [...]. w K. w dniu 31 grudnia 1998 r. jest bezsporny. W ocenie Skarżącego, czynności dokonane w toku postępowania przez organ I instancji w związku z treścią orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2004 r. były pozorowane. W szczególności jako chybione strona skarżąca oceniła zapytanie skierowane do Starostwa Powiatowego w K., instytucji która nigdy nie władała nieruchomością przy ul. [...] w K. Nieruchomość w części objętej wnioskiem stanowiła własność Skarbu Państwa, a jej dysponentem jest i był Wojewoda Małopolski. W związku z powyższym, wniesienie skargi strona skarżąca uznała za uzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 3 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 497/03 uchylił decyzje obu organów orzekających w sprawie nabycia przedmiotowej nieruchomości. Powołane orzeczenie zawiera wiążącą ocenę prawną w istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach i wskazania co do dalszego postępowania organów ją rozpatrujących. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd wyjaśnił, że podstawą wniosku Województwa [...] z dnia 10 listopada 1999 r. jest przepis art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 45, poz. 497, ze zm.) który brzmi "mienie będące we władaniu sejmików samorządowych staje się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mieniem samorządu województwa, na którego obszarze miał siedzibę sejmik". Celem więc organu rozpatrującego sprawę o nabycie nieodpłatnie mienia państwowego będącego we władaniu sejmików samorządowych winno być ustalenie - czy i na jakiej podstawie sejmik samorządowy władał mieniem opisanym we wniosku we wskazanej dacie. Przy czym protokół przekazania nieruchomości nie może być samoistną podstawą władania nieruchomości, lecz skutkiem czynności prawnej. Równocześnie Sąd zwrócił uwagę, że odmowa uwzględnienia wniosku o nabycie nieodpłatnie mienia państwowego z tego powodu, że strona występująca z wnioskiem nie przedstawiła dokumentów potwierdzających posiadanie mienia stanowi naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem to organ administracji publicznej ma obowiązek ustalić istotę sprawy. Istotą jest w tym przypadku podstawa władania mieniem przez sejmik w dniu 1 stycznia 1999 r. Skład orzekający w tej sprawie całkowicie podzielił także pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN206/01 (OSNP 2003/24/585). Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu Sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obligowało organ do wykonania wytycznych sądu. Z analizy akt sprawy wynika natomiast, że przeprowadzając ponownie postępowanie administracyjne organy nie zastosowały się w pełni do zaleceń Sądu wyrażonych w wyroku z dnia 3 listopada 2004 r., ponieważ ograniczyło się ono jedynie do wystąpienia w dniu 31 sierpnia 2006 r. przez Małopolski Urząd Wojewódzki do Starostwa Powiatowego w K. oraz Prezydenta K. z prośbą o informację "czy Kierownik Urzędu Rejonowego w K. wydał decyzję w sprawie przekazania części ww. nieruchomości w zarząd Sejmikowi Samorządowemu Województwa [...].". Z udzielonej w dniu 20 września 2006 r. przez Urząd Miasta K. odpowiedzi wynika jedynie, że "nie posiada informacji, czy Kierownik Urzędu Rejonowego w K. wydał decyzję w sprawie przekazania części ww. nieruchomości w zarząd Sejmikowi Samorządowemu Województwa [...].". Także z odpowiedzi Starostwa Powiatowego w K. z dnia 20 września 2006 r. wynika, że jedynie "w oparciu o analizę zarchiwizowanych rejestrów spraw" nie stwierdzono by w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. było prowadzone w trybie art. 60 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) postępowanie administracyjne. Organ I instancji nie podjął żadnych innych działań w celu ustalenia, na jakiej podstawie sejmik samorządowy władał mieniem opisanym we wniosku w dniu 1 stycznia 1999 r. Również organ II instancji nie podjął w tym kierunku żadnych działań, a wydając swoją decyzję oparł się wyłącznie na stanowisku organu I instancji oraz znajdujących się w aktach sprawy dokumentach. W tej sytuacji zwrócić należy uwagę na fakt, że nabycie przez samorządowe województwo z mocy prawa prawa własności nieruchomości - jako jednej z form mienia - mogło nastąpić jedynie w odniesieniu do tych nieruchomości, które znajdowały się we władaniu wojewódzkich sejmików samorządowych jako reprezentacji gmin z obszaru województwa utworzonej na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74, ze zm., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 1998 r.), będących samorządowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, na zasadach analogicznych do określonych w ustawach regulujących wykonywanie przez Skarb Państwa władztwa nad państwowym mieniem, czyli na zasadach analogicznych do władania mieniem Skarbu Państwa przez państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w szczególności analogicznych do użytkowania, zarządu lub trwałego zarządu. Nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu wojewódzkiego sejmiku samorządowego mogło dotyczyć zatem tylko takiego rodzaju władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 206/01). Z analizy akt sprawy nadal nie wynika, kiedy i na jakiej podstawie prawnej sejmik samorządowy wszedł w posiadanie spornych pomieszczeń oraz jaki był charakter władania mieniem opisanym we wniosku w dniu 1 stycznia 1999 r. w rozumieniu przytoczonych wyżej poglądów Sądu Najwyższego oraz zaleceń wynikających z wyroku z dnia 3 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 497/03. Rozpatrując ponownie sprawę organy pominęły również fakt, że z treści punktu 1 znajdującego się w aktach pisma Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 26 listopada 2001 r. nr ON.IV.2020/30/2001 (k-33 akt adm.) wynika, że "do dnia 31 grudnia 1998 r. Sejmik Samorządowy Województwa [..] w budynku przy ul. [...] w K. zajmował, na podstawie umowy użyczenia z dnia 02.01.1992 r. 7 pokoi o łącznej powierzchni 128 m2". Umowy tej niestety nie ma w aktach administracyjnych (z akt sprawy nie wynika by poszukiwał jej organ I lub II instancji mimo, że podana jest sygnatura akt sprawy, do której udzielana była odpowiedź, a same akta powinny znajdować się w archiwum Urzędu Wojewódzkiego), co uniemożliwia analizę jej treści i znaczenia dla określenia rodzaju władania Sejmiku Samorządowego Województwa [...]. pomieszczeniami w budynku przy ul. [...] w K. Nie można też stwierdzić, czy umowa ta dotyczy przedmiotowo tych samych pomieszczeń, o których mowa w złożonym wniosku. Niewątpliwie jednak świadczy ona o tym, że takie umowy były zawierane. Nie sposób przecież przypuszczać, że Sejmik Samorządu Województwa [...] zajął przedmiotowe pomieszczenia bez żadnych uzgodnień z Urzędem Wojewódzkim (np. w formie polecenia, zarządzenia lub właśnie umowy). Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach nadal zachodzą poważne wątpliwości, które mimo zalecenia Sądu zawartego w wyroku z dnia 3 listopada 2004 r. nie zostały przez organy wyjaśnione w toku ponownego postępowania. Brak także dowodów na to, że organy prowadziły w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności złożonego wniosku. W szczególności powinien jednoznacznie ustalić kiedy, w jakim trybie i na jakich zasadach przekazano Sejmikowi Samorządowemu wymienione we wniosku pomieszczenia w budynku przy ul. [...] w K. oraz czy do dnia 1 grudnia 1999 r. nie nastąpiły w tym zakresie istotne zmiany. Dopiero bowiem na tej podstawie organ będzie mógł ocenić charakter władania Wojewódzkiego Sejmiku Samorządowego. Następnie swoje stanowisko w tej sprawie organ wyczerpująco przedstawi w uzasadnieniu wydanego orzeczenia wskazując fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.