I SA/Wa 943/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] dotyczącą odmowy wydania skierowania do umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w L. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił skarżącej wydania skierowania do umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w L. W uzasadnieniu organ I instancji stanął na stanowisku, że H. G. może pozostawać w swoim środowisku przy współudziale rodziny i korzystać z pomocy usługowej świadczonej przez opiekunki Ośrodka Pomocy Społecznej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem H. G. złożyła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji powołał się na treść art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728) i wyjaśnił, że jak wynika z wywiadu środowiskowego skarżąca wystąpiła o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Jest inwalidką I grupy ze względu na [...], otrzymuje rentę rodzinną (nie jak mylnie podał organ w uzasadnieniu swojej decyzji "jest na wcześniejszej emeryturze, k-3 akt adm.), mieszka w budynku gospodarczym na posesji córki, z którą pozostaje w konflikcie. Posiada jeszcze [...] synów, z których [...] doraźnie jej pomaga. Drobne zakupy oraz leki kupuje sama. Skarżąca zrezygnowała z proponowanej jej pomocy usługowej, ponieważ wymaga opieki także w nocy. Organ I instancji ocenił stan zdrowia skarżącej i uznał, że może ona samodzielnie funkcjonować w swoim dotychczasowym środowisku oraz że może ona korzystać z pomocy rodziny, a także ma możliwość skorzystania z oferowanych jej usług opiekuńczych. Oznacza to zdaniem organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. G. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła swoją trudną sytuację rodzinną i zdrowotną. Podkreśliła, że jest osobą w podeszłym wieku i porusza się jedynie o dwóch kulach. Wyjaśniła, że proponowana jej przez Ośrodek Pomocy Społecznej pomoc profesjonalnej opiekunki dotyczy jedynie pory dziennej. Nie jest ona natomiast świadczona w godzinach nocnych, a wówczas skarżąca potrzebuje jej najbardziej. Z tego właśnie powodu zrezygnowała z tej pomocy. Zdaniem skarżącej organy dokonały błędnej analizy sytuacji życiowej i zdrowotnej, w jakiej się znajduje i dlatego wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie był art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728), który stanowi, że prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Szczegółowy tryb kierowania i przyjmowania osób ubiegających się o przyjęcie do domu pomocy społecznej określa wydane na podstawie art. 57 ust. 8 tej ustawy rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837). Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, do domu pomocy społecznej kieruje się na podstawie: 1) pisemnego wniosku osoby ubiegającej się o skierowanie do domu złożonego do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania lub pobytu w dniu jej kierowania, 2) rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się w dniu jej kierowania, zawierającego w szczególności pisemne stwierdzenie braku możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę i gminę. Na podstawie art. 14 ustawy o pomocy społecznej, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w postępowaniu wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 77 § 1, art. 80 kpa). W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że organy obu instancji uchybiły opisanym wyżej obowiązkom, a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik jej rozpatrzenia. W ustawie o pomocy społecznej w art. 2 ustawodawca wyjaśnił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera zatem osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Wszelkie kroki podejmowane na podstawie powołanej ustawy stanowią szeroko rozumianą pomoc zapewniającą wnioskodawcy zachowanie godności i możliwość funkcjonowania w społeczeństwie. Tym czasem z analizy akt sprawy wynika, że organy administracji, orzekające w niniejszej sprawie, całkiem pominęły część zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie podając, czy dowodom tym odmówiły wiary, bądź też czy błędnie uznały, że nie są one istotne dla jej rozstrzygnięcia. W szczególności organy administracji publicznej nie oceniły znajdującego się w aktach "Zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia" z dnia 20 listopada 2007 r. wydanego przez lekarza medycyny K. S. Z jego treści wynika, że H. G. mająca obecnie [...] lata, porusza się o kulach, ma [...], utrwalone [...], chorobę [...] i wszczepione [...]. Była wielokrotnie hospitalizowana, a jej stan zdrowia nie rokuje poprawy. Wymaga stałego leczenia i rehabilitacji. Ze względu na stan zdrowia wymaga okresowo całodobowej opieki oraz skierowania do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku, przewlekle somatycznie chorych. Jednocześnie z treści "Kwestionariusza Rodzinnego Wywiadu Środowiskowego" z dnia 5 grudnia 2007 r. (str. 14 i 16) a także uzasadnienia wydanych decyzji wynika, że organy stanęły na stanowisku, że skarżąca nie wymaga całodobowej opieki, a z pomocą rodziny może samodzielnie funkcjonować w swoim dotychczasowym środowisku, zaś w razie konieczności ma możliwość skorzystania ze wsparcia gminy w formie usług opiekuńczych, na które dotychczas nie wyraziła zgody. Formułując takie stanowisko organ nie wyjaśnił jednak na jakich podstawach je oparł i dlaczego całkowicie pominął zarówno stanowisko lekarza, które w tej sytuacji ma znaczenie zasadnicze, bowiem pracownik socjalny nie jest w stanie samodzielnie ocenić stanu zdrowia i wynikających z niego potrzeb strony z powodu braku kwalifikacji, a także nie wziął pod uwagę treści znajdujących się w aktach sprawy wywiadów przeprowadzonych z [...] dzieci skarżącej: M. K. ([...] lat, emerytka, dochód miesięczny rodziny [...] zł), B. G. ([...] lat, zamieszkuje w W. na [...] piętrze w bloku bez windy, jest zatrudniony jako [...], dochód miesięczny [...] zł, z czego po uregulowaniu stałych obciążeń finansowych pozostaje niecałe [...] zł) oraz J. G. ([...] lat, bezrobotny zarejestrowany w PUP, dochód miesięczny ok [...] zł z prac dorywczych, zamieszkuje z [...] w lokalu [...] m2). Z treści tych dokumentów wynika natomiast, jak stwierdzili to poszczególni pracownicy socjalni przeprowadzający wywiady, że żadne z dzieci nie jest w stanie zapewnić skarżącej niezbędnej stałej opieki i pielęgnacji, w szczególności, że sami znajdują się w trudnej sytuacji finansowej i życiowej. Dodatkowo córka skarżącej M. K. jest z matką w stałym, wieloletnim konflikcie i jak oświadczył pracownik socjalny "nie ma szans na to aby ww podjęła się opieki nad matką z powodu konfliktu." Fakt ten potwierdza również treść złożonego do akt sprawy "Oświadczenia" M. K. (k-6 akt adm.). Z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącą wynika, że co prawda korzysta z pomocy wnuczki i syna J. G., jednak jest to pomoc rzadka i jedynie doraźna. Organy orzekające w sprawach pomocowych powinny w sposób szczególnie rzetelny zebrać i przeanalizować cały materiał w sprawie i indywidualnie ocenić przesłanki do wydania określonej treści decyzji. Zdaniem Sądu temu obowiązkowi organy orzekające w sprawie nie sprostały, co powoduje, że za całkowicie dowolne, bowiem niepoparte żadnymi wiarygodnymi dowodami, uznać należy dokonane przez organy ustalenia, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, które uzasadniałyby skierowanie skarżącej do domu pomocy społecznej, stan jej zdrowia wskazuje, że może ona samodzielnie funkcjonować w swoim dotychczasowym środowisku oraz że ma rzeczywistą możliwość skorzystania ze stałej pomocy opiekuńczo-pielęgnacyjnej członków swojej rodziny. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania. Brak także dowodów na to, że organ odwoławczy prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Tym samym z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa, co mogło mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Zwrócić również należy uwagę na fakt, że zgodnie z nadal aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 8 października 1998 r. sygn. akt I SA 393/98) niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oznacza również niemożliwość przyznania ich w zakresie, jaki jest niezbędny osobie potrzebującej w zaspokajaniu jej codziennych potrzeb życiowych. Prowadząc postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, organ, mając na uwadze zasadę zawartą w art. 7 kpa nakazującą mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, obowiązany jest ustalić, czy osoba, co do której nie ma wątpliwości, że pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb wymaga, może ją mieć zapewnioną w miejscu zamieszkania w zakresie dla niej koniecznym. Jeżeliby się okazało, że wprawdzie pomoc może otrzymać, ale w rozmiarze niewystarczającym, jest to przesłanka uprawniająca do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Na ocenę zaś, czy istnieje możliwość zapewnienia usług opiekuńczych w niezbędnym zakresie, nie może wpływać fakt, że osobie potrzebującej proponowano usługi opiekuńcze, ale ich nie przyjęła, jeżeli okazałoby się, że proponowany zakres usług opiekuńczych nie jest wystarczający do zaspokojenia codziennych potrzeb życiowych (jak twierdzi w niniejszej sprawie skarżąca). Ponadto niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę i gminę może mieć miejsce także z uwagi na konflikty rodzinne w znacznym natężeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 1999 r. sygn. akt I SA 1472/98, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 409/03). W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokładnie wyjaśnić wszystkie elementy stanu faktycznego, ustalonego na podstawie wszelkich dowodów, jakie mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie są sprzeczne z prawem i rozważyć ich ocenę w świetle przesłanek wskazanych w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wywiedzione w ten sposób stanowisko organ powinien uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa, pamiętając, że prawidłowo sformułowane uzasadnienie rozstrzygnięcia może przekonać stronę o jego zasadności. Organ powinien również zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu, przed wydaniem decyzji powiadomić o poczynionych ustaleniach, umożliwić zapoznanie się z nimi i ustosunkowanie się do tych materiałów (zgodnie z przepisem art. 10 § 1 i art. 81 kpa). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.