I SA/Wa 944/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2005 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską W. prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...], 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta miasta W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską W. prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...], uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziła nabycie z mocy prawa przez gminę miejską W. prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...]. W uzasadnieniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Wojewoda [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 80, poz. 720), decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską W. prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda [...] podał, że wcześniej decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe "P." prawa użytkowania wieczystego składnika gruntowego działek nr [...] i nr [...], oraz prawa własności budowli i budynków znajdujących się na nich. Działki te stanowiły poprzednio sporną działkę nr [...], o której skomunalizowanie z mocy prawa wystąpił Prezydent miasta W. wnioskiem z dnia [...] listopada 2002 r. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca odwołał się Prezydent Miasta W., twierdząc, że brak jest podstaw do umorzenia niniejszego postępowania, ponieważ sporna nieruchomość jako stanowiąca przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa i należąca wtedy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, stała się z mocy prawa mieniem gminy miejskiej W., na obszarze której była położona, ponieważ P. nie posiadało wtedy do niej tytułu prawnego. Art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. nie może, zdaniem odwołującego się Prezydenta Miasta W., dotyczyć spornej nieruchomości, ponieważ spowodowałoby to uszczuplenie majątku gminy, z uwagi na fakt, że mienie to już w 1990 r. było mieniem komunalnym, stanowiącym własność gminy miejskiej W.. Z ustaleń Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wynika, że komunalizacja mienia dokonywana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...) następuje w różnych trybach. Decyzje komunalizacyjne podejmowane na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy mają charakter deklaratoryjny, a zatem tylko potwierdzają zaistniały z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. przepływ prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, natomiast decyzje podejmowane, m.in., na podstawie art. 5 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy, są decyzjami konstytutywnymi, i skutek powstaje z dniem uzyskania przez nie waloru ostateczności lub prawomocności. Dlatego też, w ocenie organu drugiej instancji, przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, w tym między innymi jej art. 34a oraz art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r., które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i nie mogą odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. Ponadto, zastosowanie art. 34a do mienia, które uległo skomunalizowaniu w roku 1990 z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 i ust. 2, naruszałoby konstytucyjne zasady: nie działania prawa wstecz, równości wobec prawa, ochrony własności i zachowania praw nabytych (art. 2, art. 21 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W postępowaniu komunalizacyjnym toczącym się na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), stronami są przede wszystkim Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może domagać się dopuszczenia go do udziału w sprawie, jeżeli wykaże, iż przysługiwał mu wtedy prawnorzeczowy tytuł do komunalizowanego mienia. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dla P. prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości nie wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Urzędu Miasta W. z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...] o opłacie rocznej z tytułu zarządu tą nieruchomością, ani z zawiadomienia Kierownika Wydziału Geodezji tego Urzędu z dnia [...] października 1989 r. o aktualizacji opłaty. Również późniejsze zmiany gruntowe odnoszące się do tej działki nie mogą mieć wpływu na jej stan prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. W ówczesnym stanie prawnym grunty Skarbu Państwa państwowe jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa państwowe, uzyskiwały w zarząd w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), czy wcześniej w użytkowaniu na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), które potem przeszło w zarząd. Z przepisów tych wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany dla ściśle określonych składników w drodze decyzji terenowego organu administracji stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi lub na podstawie umowy o nabycie nieruchomości. Ponieważ prawa zarządu do nieruchomości nie można domniemywać, zatem P. nie przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, w przedstawionym wyżej stanie faktycznym i prawnym nie było podstaw do umorzenia postępowania toczącego się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) z powołaniem się na art. 105 § 1 kpa, gdyż w dniu podejmowania decyzji nie miało ono cech bezprzedmiotowości: istniał wtedy przedmiot tego postępowania oraz uprawniona strona - Prezydent Miasta W., domagająca się rozstrzygnięcia w sprawie jej wniosku o komunalizację spornego mienia. Skoro zatem z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym, wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r. oraz wpisów w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, że przedmiotowa działka nr [...] stanowiła bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, należała wtedy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i była położona na terenie gminy miejskiej W., to stała się z tym dniem, z mocy prawa, mieniem tej Gminy. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. - Spółka Akcyjna [...] Zakład [...] w W. i zarzuciły naruszenie art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), w związku z art. 18 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...), art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 49, poz. 543 z późn. zm.), art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.), i wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że strona skarżąca kwestionuje przyjętą przez Krajową Komisją Uwłaszczeniową zawężającą wykładnię art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (...); w ocenie strony skarżącej brak jest przesłanek do zastosowania wykładni ograniczającej ustawowy nakaz umarzania postępowań komunalizacyjnych tylko do tych, które toczą się w trybie art. 5 ust. 3 i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę (...). Strona skarżąca podkreśla, że ponieważ racjonalny ustawodawca tworzy spójny system prawa, więc art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) nie może być sprzeczny z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...). Zdaniem strony skarżącej, wprowadzenie zmiany w ustawie o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe ustawą z dnia 28 marca 2003 r. poprzez dodanie art. 34a w brzmieniu "Grunty, o których mowa w art. 34 z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...)" oraz w art. 5 w brzmieniu "Sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 19, wszczęte, a nie zakończone prawomocną decyzją, umarza się." jest przejawem woli ustawodawcy odrębnego uregulowania stanu prawnego nieruchomości będących we władaniu P.. W ocenie strony skarżącej, art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji (...) odnosi się do komunalizacji dokonywanej na mocy konstytutywnej decyzji właściwego wojewody (art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z 10 maja 1990 r.), jak i do komunalizacji deklaratoryjnej, następującej z mocy samego prawa (art. 5 ust.1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), co wynika z (1) brzmienia art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", gdzie zostało użyte określenie "komunalizacja", które w ustawie przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zostało zamieszczone tylko w jednym przepisie, tj. art. 14; określenie to obejmuje wszystkie postacie komunalizacji na podstawie przepisów ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych; (2) nieprawdopodobnej do przyjęcia sytuacji prawnej, że ustawodawca wprowadza art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe jako przepis "pusty", a do takiej interpretacji prowadzi wprost orzeczenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, które jest przedmiotem skargi, oraz (3) możliwość stwierdzania praw P. w każdym czasie, jako mienia Skarbu Państwa, w sytuacji, gdy decyzja deklaratywna na rzecz Gminy nie zostanie wydana. Strona skarżąca podnosi, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a uprzednio ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, są to akty prawne wydane po 20 i 40 latach od objęcia przez P. w zarząd przedmiotowych nieruchomości, gdzie znajdowała się siedziba władz P. od 1945 r. r. a wcześniej siedziba kolei niemieckich. Zdaniem strony skarżącej, powołana przez Krajową Komisję uwłaszczeniową regulacja prawna nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż z żadnej normy nie wynikał obowiązek ponownego przekazywania nieruchomości, które przez P. zostały objęte wcześniej. W 1926 r. na mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, zgodnie z art. 1, zarząd kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi znajdującymi się w zarządzie państwowym, powierzono temu przedsiębiorstwu. Wraz z ustawą o kolejach z dnia 2 grudnia 1960 r. na podstawie art. 16 ust.1 i 2 powołanej wyżej ustawy, mienie P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnopaństwowego, w jego skład wchodziło mienie będące w dyspozycji przedsiębiorstwa w dniu wejścia w życie ustawy, jak i środki P. nabyte w toku dalszej działalności. Mienie to nie należało na dzień 27 maja 1990 r. do t.o.a.p. i dlatego mieniem samorządowym stać się nie mogło. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznał skargę zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską W. prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] narusza prawo. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2003 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską W. prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...], która uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziła nabycie z mocy prawa przez gminę miejską W. prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską W., w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...) prawa własności zabudowanej nieruchomości, w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, twierdząc w uzasadnieniu, że decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych, stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w W., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działki nr [...] i [...] oraz prawa własności budynków i budowli znajdujących się na tych gruntach. Decyzje te stały się ostateczne z dniem [...] listopada 2002 r. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2002 r. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...), nieruchomości Skarbu Państwa będącej we władaniu [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, bez tytułu prawnego, położonej w W. przy ul. [...], ul. [...], nieuregulowanej w księdze wieczystej, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 kpa, z którego wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, ale konieczne jest by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasada dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrywaniu sprawy, czyli dwukrotnym rozważaniu materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji a potem przez organ drugiej instancji. Organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeśli natomiast zaistnieje konieczność przeprowadzenia znacznie obszerniejszego postępowania dowodowego, jest to przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienie jest na tyle istotne, że musiało skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem w części zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.