I SA/Wa 944/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M.R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez M.R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...]. Zaskarżoną decyzją organ, po rozpatrzeniu odwołania M. R., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] odmawiającą przyznania M.R. prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2 stanowiącego dz. ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w KW Nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] (dawna ul.[...]), pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "Parcela Nr [...] z Kolonii [...]". Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 18 grudnia 1986 r. J.T. złożyła wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] oraz przeniesienie prawa własności budynku znajdującego się na tej nieruchomości. Pismem z dnia 19 kwietnia 2005 r. M.R. (spadkobierczyni po J.T.), wniosła o wydanie decyzji nakazującej bezzwłoczny zwrot zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. W toku postępowania ustalono, iż wskazane żądania dotyczą nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawna ul.[...]), pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "Parcela Nr [...] z Kolonii [...]", która stała się z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...](Dz. U. Nr 50, poz. 279), własnością gminy [...], a w 1950 r. (z chwilą likwidacji gmin) – własnością Skarbu Państwa. Objęcie ww. nieruchomości w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. W aktach własnościowych brak jest informacji o złożeniu przez poprzednich właścicieli wniosku, na zasadzie i w terminie określonym w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Obecnie, wskazana nieruchomości stanowi własność miasta [...] na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.). W toku postępowania ustalono także, że aktem notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] zawartym przed notariuszem W.W. została dokonana umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości pomiędzy T.B. jako sprzedającym a nabywającym T. i J. małż. G. Wskazano nadto, że zgodnie z informacją zawartą w zaświadczeniu z dnia [...] L. Dz. [...] wydanym przez Sąd Rejonowy [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, w dziale II wykazu znajduje się zastrzeżenie z wniosku nr [...] z dnia [...], w którym została zaprojektowana następująca treść do działu II przedmiotowego wykazu: T. B., co do nieruchomości o powierzchni [...] m2 uregulowanej w tej księdze – na mocy aktu z dnia [...] i na mocy aktu z dnia [...]. Postanowieniem Wydziału Hipotecznego Miejskiego Sądu Okręgowego w [...] wniosek nr [...] został zatwierdzony. Treść zaprojektowana we wniosku nie została ujawniona wpisem jawnym w dziale II wykazu. Ponadto, w dziale II wykazu w łamie zastrzeżenia znajduje się wzmianka z wniosku dz. kw. [...] z dnia [...], w którym został powołany akt zeznany przed W. W. notariuszem w [...] z dnia [...] za rep. [...], na mocy którego T. B. całą należącą do niego nieruchomość o powierzchni [...] m2 sprzedał T. J. i J. P. małżonkom G., w częściach równych niepodzielnie. Przedmiotowy wniosek pozostawiono bez biegu i złożono do archiwum pod nr [...]. W świetle powyższego, wniosek złożony przez J. T., podtrzymany przez M. R., został potraktowany jako złożony w trybie art. 89 ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, i podlegający obecnie rozpatrzeniu w oparciu o art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówił M. R. oraz H. G. ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, stanowiącego działkę ew. nr [...] z obrębu [...] uregulowanego w księdze wieczystej Nr [...], położonego w [...] przy ul. [...] (dawna ul. [...]), pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "Parcela nr [...] z Kolonii [...]". W uzasadnieniu orzeczenia organ ten wskazał, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w dniu 21 listopada 1945 r. (tj. w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]) grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawna ul.[...]) nie był zabudowany budynkiem, o którym mowa w ww. art. 214. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. R., uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że koniecznym jest dokładne wyjaśnienie przez organ I instancji, czy w 1939 r. na nieruchomości położonej przy ul. [...] był faktycznie wzniesiony budynek jednokondygnacyjny, ponieważ w ocenie organu II instancji wskazuje na to materiał dowodowy zebrany w sprawie. Ponownie orzekając w sprawie, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił następcom prawnym dawnych właścicieli ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], położonego w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana w dniu 21 listopada 1945 r., przez co nie zostały spełnione przesłanki art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie, decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. R. i H. G., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało, że ustalenia organu co do istnienia na działce budynku ograniczają się do budynku wzniesionego w [...]. Tymczasem z akt sprawy wynika, że przed tą datą na przedmiotowej działce znajdował się budynek – dyżurka, który był dla ówcześnie mieszkającej tam rodziny domem mieszkalnym. Istotne jest zatem ustalenie, czy budynek ten istniał na przedmiotowej działce w dniu 21 listopada 1945 r. i, czy spełniał wymogi zawarte w art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotychczasowe działania organu nie doprowadziły do jednoznacznego ustalenia w tym zakresie, co uzasadniało wydanie orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), odmówił M.R. ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej Nr [...], położonego w [...] przy ul. [...] (dawna ul.[...]), pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "Parcela Nr [...] z Kolonii [...]". W uzasadnieniu orzeczenia organ ten wskazał, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 214 ustawy, ponieważ grunt przedmiotowej nieruchomości w dniu 21 listopada 1945 r. nie był zabudowany, co zostało jednoznacznie potwierdzone w dokumentacji znajdującej się w aktach własnościowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. R., zarzucając Prezydentowi [...] błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania tej decyzji. Zdaniem skarżącej, organ I instancji powołał się w uzasadnieniu decyzji jedynie na te dowody, które potwierdzają przyjętą przez niego tezę o braku zabudowań na przedmiotowej nieruchomości w 1945 r., pomijając te dowody, których treść pozwala na uwzględnienie wniosku z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podał, że istotą niniejszego postępowania jest ustalenie, czy w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), czyli w dniu 21 listopada 1945 r., grunt przedmiotowej nieruchomości być zabudowany budynkiem, o jakim mowa w art. 214 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wskazał następnie, że analiza akt sprawy potwierdza, że na przedmiotowym gruncie – na działce położonej w [...] przy ul. [...] (dawnej ul.[...]), w dniu 21 listopada 1945 r. nie istniała żadna zabudowa. Organ I instancji prowadząc wieloletnie postępowanie zgromadził dowody potwierdzające taki stan rzeczy. Wskazał, że fakt ten potwierdza pismo z dnia 15 kwietnia 2010 r. Wydziału Architektury i Budownictwa [...], gdzie w załączeniu przesłano poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię inwentaryzacji budynku mieszkalnego wykonaną dnia [...] oraz zaświadczenie z dnia [...] sygn. [...], wydane J. G., z którego treści wynika, że na gruncie przedmiotowej nieruchomości znajduje się "Samowolnie wzniesiony w [...] roku budynek mieszkalny, parterowy, murowany (oficyna tylna), zawierający lokal mieszkalny składający się z 4 izb mieszkalnych, łazienki i sieni o pow. użytkowej 90 m2". Do powyższego pisma została dołączona kopia projektu inwentaryzacyjnego, z którego wynika, że na przedmiotowej działce znajdował się również parterowy, drewniany budynek mieszkalny o wymiarach 4,57 x 6,02 m. Budynek ten został ujęty w treści aktu notarialnego z dnia [...] z którego wynika, że na gruncie przedmiotowej nieruchomości faktycznie znajdował się budynek dyżurki zamieszkały przez T. B., jednak był on wybudowany najwcześniej w 1947 r. Budynek ten został zniszczony na skutek pożaru. W chwili obecnej na działce znajduje się budynek mieszkalny o pow. 119 m2 wzniesiony w 1947 r. Organ stwierdził także, że nie może wziąć po uwagę wypisu z ewidencji gruntów i budynków sygn. [...] z dnia [...], z którego wynika, że grunt dawnej nieruchomości hipotecznej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] był zabudowy w 1939 r., ponieważ ten dokument był dwukrotnie zmieniany. Po raz pierwszy na wniosek Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych, w którym to data zakończenia budowy została określona na rok 1959 (pismo z dnia 11 maja 2010 r.), a następnie na wniosek samej zainteresowanej M. R., w którym to data zakończenia budowy przedmiotowego budynku została określona na rok 1947 (pismo z dnia 24 sierpnia 2010 r.). Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe okoliczności potwierdza także analiza dokumentów Biura Odbudowy [...] przesłanych przez Archiwum Państwowe [...] w dniu [...], w tym kolorowej kopii mapy inwentaryzacyjnej "Blok [...] kwartał [...]" dla nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz kopii fragmentu fotoplanu [...] "stan z czerwca 1945 r.". Za bezsporne uznał bowiem, że grunt był niezabudowany, najbliższa zabudowa była pod adresami: [...]. Dalej organ wskazał, że – jak ustalono z treści ksiąg meldunkowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, przesłanych przez Biuro Administracji i Spraw Obywatelskich Delegatura [...] przy piśmie z dnia 19 września 2013 r., pierwsza książka meldunkowa została założona w dniu 27 września 1946 r. przez starszego referenta H. G. i posiadała 10 ponumerowanych stron. Nie można pominąć faktu, że z tejże książki meldunkowej wynika, że najwcześniej zgłoszenie zamieszkania nastąpiło w dniu 3 czerwca 1947 r. na rzecz G. B. W żadnej innej instytucji nie odnaleziono także potwierdzenia, że przedmiotowy grunt był zabudowany w dniu 21 listopada 1945 r. Dodatkowo wskazał, że również strona nie przedstawiła żadnego dowodu, z którego wynikałoby, iż na przedmiotowej działce w dniu 21 listopada 1945 r. stał jakikolwiek budynek. Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie art. 214 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (o ile nie zaistniała przeszkoda w postaci oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub użytkowanie na rzecz osób trzecich) jest spełnienie łącznie czterech przesłanek: grunt objęty musi być działaniem dekretu z 26 października 1945 r., dotychczasowy właściciel (jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu; wniosek w tym przedmiocie musi zostać złożony w okresie pomiędzy 1 sierpnia 1985 r. a 31 grudnia 1988 r., zaś nieruchomość w dniu 21 listopada 1945 r. winna być zabudowana budynkami określonymi w ust. 2 art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunki te muszą być spełnione łącznie. Brak choćby jednego z tych elementów uniemożliwia pozytywne rozpoznanie wniosku strony. Decyzja wydana w tym trybie nie jest bowiem decyzją uznaniową. Organ ma za zadanie sprawdzić czy wnioskodawca spełnia wymienione wymagania, jeżeli tak, wydaje decyzję o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego, jeżeli nie, ma obowiązek odmówić przyznania prawa użytkowania wieczystego. W niniejszym postępowaniu organ uznał, że udowodnione zostało, iż przedmiotowy grunt nie był zabudowany w dniu 21 listopada 1945 r. Zatem zasadne było orzeczenie o odmowie przyznania prawa użytkowania wiecznego w trybie art. 214 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. R. zaskarżyła powyższą decyzję w całości i zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]: 1) błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę jej wydania, polegające na przyjęciu, iż organ I instancji wykazał, iż w dniu 21 listopada 1945 r. nieruchomość położona w [....] przy ul. [...] (obecnie ul.[...]) była nieruchomością niezabudowaną; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...], przekazanie sprawy do organu I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione na wstępie zarzuty. Skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, iż w trakcie całego postępowania organy obu instancji nie wykazywały faktycznego zamiaru uzupełnienia dostępnego w aktach sprawy materiału dowodowego, poprzestając jedynie na polemice z dokumentami przedłożonymi przez skarżącą oraz wykazywaniu, iż pozostałe dowody uzasadniają oddalenie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Z tego powodu w większości tych decyzji powoływane są te same dokumenty. Po części jest to istotnie uzasadnione ograniczoną zawartością zasobów archiwów. Za niezrozumiałe jednak skarżąca uznała to, że te same dokumenty stanowiły podstawę całkowicie odmiennych ustaleń poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zauważyła że, w treści decyzji tego organu z dnia [...] sygn. akt [...], wskazano, iż zgodnie z treścią Fotoplanu miasta [...] z czerwca 1945 r., znak [...] sygn. [...], na nieruchomości położonej przy ul. [...] zaznaczony jest element, który najprawdopodobniej jest budynkiem. Tymczasem w trakcie kolejnego rozpatrywania odwołania skarżącej – w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] posłużyło się omawianym powyżej Fotoplanem w celu uzasadnienia całkowicie odmiennego wniosku — tj. braku zabudowy na nieruchomości przy ul. [...]. Ten sam dowód, będący w aktach sprawy już od 2012 r., raz jest podstawą do twierdzeń, iż sporna nieruchomość jest zabudowana, innym natomiast razem do twierdzeń wręcz przeciwnych. Skarżąca zaznaczyła przy tym, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił odmiennych interpretacji zgromadzonych w sprawie dowodów i prawdopodobnie jedynie powtórzył tezy zawarte w zaskarżonej decyzji Prezydenta [...]. Podobna sytuacja występuje w odniesieniu do oceny mapy inwentaryzacyjnej "blok [...] kwartał [...]". Dowód ten, jak wskazała skarżąca, był znany organom rozpatrującym sprawę jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...], co potwierdza przywołanie tejże mapy w uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. Wówczas organ ten uznał, że z dokumentu tego nie wynika, iż grunt przedmiotowej nieruchomości był niezabudowany w dniu 21 listopada 1945 r. Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy dokonał błędu w ustaleniach faktycznych, przecząc do tego swoim wcześniejszym twierdzeniom zawartym w decyzji z dnia [...]. Uzasadniając drugi ze zgłoszonych w skardze zarzutów, skarżąca przedłożyła dowód z dokumentu — Podania o oznaczenie nieruchomości numerem policyjnym z 1943 r. Wyjaśniła, że zgodnie z treścią powyższego dokumentu, już w sierpniu 1943 r. ówczesny właściciel nieruchomości T. B. wniósł o nadanie nieruchomości położonej przy ul. [...] numeru policyjnego. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, iż brak byłoby racjonalnych podstaw do składania takiego podania w stosunku do nieruchomości, która byłaby niezamieszkała, a tym samym i niezabudowana. Dowód powyższy, mimo iż znajduje się w zasobach Archiwum Państwowego [...] został przez organy obu instancji całkowicie pominięty. Drugi dokument dotyczący nadania spornej nieruchomości numeru policyjnego, będący w posiadaniu skarżącej, w jej ocenie również zdaje się potwierdzać, iż nadanie takiego numeru było możliwe jedynie wobec nieruchomości zabudowanych. Okoliczność ta wynika już z nadrukowanej treści powyższego dokumentu, która przewiduje jedynie trzy kategorie nieruchomości: o zabudowie mieszkaniowej, przemysłowej lub mieszanej. Również ten dokument, mimo iż znajduje się w zasobach Archiwum Państwowego [...] został przez organy pominięty. Bezsprzecznym jest zatem fakt, iż istnieją jeszcze dokumenty pozwalające na ustalenie, czy w dniu 21 listopada 1945 r. nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] była zabudowana czy też nie, które nie zostały włączone do materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu. W drugiej kolejności skarżąca wskazała na rażące uchybienia w sposobie prowadzenia postępowania dowodowego przez organ I i II instancji. Organy skupiły się bowiem na udowodnieniu, iż nieruchomość przy ul. [...] w [...] nie była zabudowana – w tym celu powoływane są wszelkie dostępne dowody, również te, które nie pozwalają na stwierdzenie omawianych okoliczności (m. in. księgi meldunkowe). Jednocześnie całkowitym milczeniem pomijane są wszelkie dowody wskazujące, iż przy ul. [...] w [...] istniał w 1945 r. budynek, spełniający kryteria określone w art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obszerne wyjaśnienia zawarte w treści decyzji mogą co najwyżej prowadzić do wniosku, iż przy ul. [...] postawiono drugi budynek mieszkalny w 1947 r. Dowody przywoływane w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwalają jednak nadal na rozstrzygnięcie, czy taki budynek istniał już na spornej nieruchomości w dniu 21 listopada 1945 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty procesowe w niej podniesione i za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), także decyzji ją poprzedzającej, a to z uwagi na wydanie obu tych orzeczeń w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Przed rozwinięciem powyższej oceny, przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...], którą to organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] (zamiast: z dnia [...]) nr [...] odmawiającą przyznania M. R. prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2 stanowiącego dz. ew. nr [...] z obrębu [...] uregulowanego w KW Nr [...], położonego w [...] przy ul. [...] (dawna ul.[...]), pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "Parcela Nr [...] z Kolonii [...]". Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją uruchomione zostało na wniosek J. T. z dnia 18 grudnia 1986 r., która to wystąpiła o zwrot powyżej opisanej nieruchomości, na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Żądanie to zostało podtrzymane przez M. R. z domu G., będącą wraz z H. G. następcą prawnym J. T. i T. G. (w aktach: postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku), a na skutek aktu darowizny z dnia [...] będącą jedynym następcą prawnym poprzedniego właściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Wobec zmiany stanu prawnego w trakcie prowadzonego postępowania, wniosek J. T. wymagał załatwienia na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), stosownie do art. 233 tej ustawy. Zatem, podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił ww. art. 214. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Stosownie do ust. 2 tego artykułu, zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. O przyznaniu prawa użytkowania wieczystego gruntów i o zwrocie budynków orzeka właściwy organ (ust. 3 art. 214). Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio do obiektów sakralnych, klasztorów, domów zakonnych i innych obiektów kościelnych, użytkowanych w całości przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych. Jeżeli obiekty te są użytkowane tylko w części, przepis ust. 2 stosuje się wyłącznie w granicach faktycznego władania (ust. 4 art. 214). Przepisu ust. 2 nie stosuje się do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie (ust. 5 art. 214). Jak wynika z powyższego, warunkiem ustanowienia we wskazanym trybie użytkowania wieczystego (o ile nie zaistniała przeszkoda w postaci oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub użytkowanie na rzecz osób trzecich) jest spełnienie łącznie czterech przesłanek: grunt objęty musi być działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., dotychczasowy właściciel (jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu; wniosek w tym przedmiocie musi zostać złożony w okresie pomiędzy 1 sierpnia 1985 r. a 31 grudnia 1988 r., zaś nieruchomość w dniu 21 listopada 1945 r. winna być zabudowana budynkiem określonym w ust. 2 art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie podstawą nieuwzględnienia wniosku, było stwierdzenie niespełnienia czwartej z wymienionych wyżej przesłanek warunkujących ustanowienie użytkowania wieczystego, odnoszącej się do zabudowy nieruchomości. Poza sporem pozostaje przy tym okoliczność objęcia przedmiotowej nieruchomości działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., złożenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przed dniem 31 grudnia 1988 r. oraz nieuzyskania i brak możliwości uzyskania obecnie przez dawnych właścicieli (ich następców prawnych) tego prawa na podstawie art. 7 dekretu. Nie jest również sporne, że przedmiotowa nieruchomość nie została oddana w użytkowanie ani użytkowanie wieczyste osób trzecich. W obu decyzjach wydanych w sprawie organy orzekający przyjęły jednak, iż zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, aby nieruchomość gruntowa położona w [...] przy ul. [...] dawniej: przy ul. [...] była w dniu 21 listopada 1945 r. zabudowana. Wskazany powyżej przepis art. 214 ust. 2 wymaga zaś, aby w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. (21 listopada 1945 r.) nieruchomość była zabudowana jednym z rodzajowo określonych przez ustawodawcę budynków. W ocenie organów orzekających w sprawie, analiza zgromadzonych dowodów nie pozwala przyjąć, iż wskazana przesłanka w tym przypadku została spełniona. Postępowanie w tej kwestii prowadzone było dość długo, a w trakcie tego postępowania udało się zgromadzić materiał dowodowy odnoszący się do istotnego w sprawie okresu, a to w kontekście ewentualnej zabudowy przedmiotowej nieruchomości przy. [...] w [...]. Niemniej, zdaniem Sądu, nadal nie wyczerpano możliwości dowodowych, a część dokumentów włączonych w poczet materiału dowodowego, bez dodatkowego przygotowania nie nadawała się do wykorzystania, i czynienia na ich podstawie ustaleń faktycznych. W tej sytuacji nie sposób, w ocenie Sądu, uznać sprawy za należycie wyjaśnioną. I tak, zauważyć należy, iż sprawa dotyczy nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawna ul.[...]), pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "Parcela Nr [...] z Kolonii [...]", która stała się z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), własnością gminy [...], a w 1950 roku, z chwilą likwidacji gmin, własnością Skarbu Państwa. Grunt przedmiotowej nieruchomości, oznaczony obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], stał się z dniem 27 maja 1990 r. własnością [...] Gminy [...], co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...]. Obecnie stanowi ona, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), własność miasta [...]. Nadto, wskazać należy, iż w aktach sprawy znajduje się kopia odpisu aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...], na mocy którego T.B. sprzedał T. i J. małżonkom G. nieruchomość pod nazwą "Parcela Nr [...] z kolonii [...]", położonej w [...] "przy ul. [...] pod N policyjnym [...]", składającej się z placu o powierzchni [...] m² oraz ze znajdującego się na tym placu budynku – dyżurki. Należy też dostrzec, iż w powyższym akcie na wstępie zapisano: "(...) T. B., zamieszkały i zamieszkanie prawnie obierający w [...], [...] (...)", a w § 8: "T. B. oświadcza, że przez akt niniejszy wyzbył się na rzecz T. i J. małżonków G. wszystkich swych praw i przywilei, powstałych i mogących powstać w związku z dekretem z dnia 26 października 1945 r. (...), nic dla siebie nie zachowując". W aktach sprawy znajduje się również zaświadczenie z dnia [...] wydane przez Sąd Rejonowy [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych (dotyczące księgi hipotecznej pod nazwą "Parcela Nr [...] z Kolonii [...]", prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] o obszarze [...] mkw), w którym wskazano, iż w dziale II wykazu znajduje się zastrzeżenie z wniosku nr [...] z dnia [...], w którym została zaprojektowana następująca treść do działu II przedmiotowego wykazu: T. B., co do nieruchomości o powierzchni [...] m2 uregulowanej w tej księdze - na mocy aktu z dnia [...] i na mocy aktu z dnia [...]. Postanowieniem Wydziału Hipotecznego Miejskiego Sądu Okręgowego w [...], wniosek nr [...] został zatwierdzony. Treść zaprojektowana we wniosku nie została ujawniona wpisem jawnym w dziale II wykazu. Ponadto, w dziale II wykazu w łamie zastrzeżenia znajduje się wzmianka z wniosku dz. kw. [...] z dnia [...], w którym został powołany akt zeznany przed W. W. notariuszem w [...] z dnia [...] za rep. [...], na mocy którego T. B., całą należącą do niego nieruchomość o powierzchni [...] m2, sprzedał T. J. i J. P. małżonkom G., w częściach równych niepodzielnie. Przedmiotowy wniosek pozostawiono bez biegu i złożono do archiwum pod nr [...]. Powyższe w ocenie Sądu, wskazuje na to, iż w dacie wejścia w życie dekretu [...] właścicielem przedmiotowej nieruchomości pozostawał T. B., który na mocy aktu notarialnego z dnia [...] zbył swoje uprawnienia z art. 7 dekretu na rzecz T. i J. małżeństwa G. Bezsporne w tej sytuacji pozostaje, iż spadkobiercy T. i J. małżeństwa G. mogli (w odpowiednim terminie) wystąpić z żądaniem zwrotu nieruchomości, obecnie – na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, z powyższego wynika, iż w dacie sporządzenia aktu z dnia [...], na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek opisywany jako dyżurka, w którym to (na co także wskazuje cyt. powyżej akt notarialny) T. B. zamieszkiwał. Stąd też, w ocenie Sądu, w sprawie należało ustalić, czy budynek – dyżurka, o którym mowa w akcie notarialnym z dnia [...] Rep. Nr [...], znajdował się na nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., albowiem wskazany akt świadczy o tym, że ww. budynek – tzw. dyżurka, był wykorzystywany na cele mieszkalne. Choć prowadzono postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, to jednak nie sięgnięto do dokumentów pozostających w archiwum ksiąg dawnych pod numerem inwentarzowym [...], pod którym to znajduje się księga hipoteczna pod nazwą "Parcela Nr [...] z Kolonii [...]". Z przywołanego powyżej zaświadczenia Sądu wieczystoksięgowego wynika natomiast, że w archiwach tych może znajdować się akt z dnia [...] i z dnia [...] odnoszący się do T. B. Treść tych dokumentów może zaś pozwolić na wyjaśnienie powstałej w sprawie kwestii spornej. Nie można bowiem wykluczyć, iż T. B. nabywając nieruchomość, nabył ją już z budynkiem – dyżurką, a wzmianka o tym może znajdować się w dokumentach pozostających w archiwum ksiąg dawnych pod wskazanym powyżej numerem inwentarzowym. Dostrzec przy tym należy, iż przepis art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla pozytywnego załatwienia wniosku o zwrot nieruchomości wymaga, aby nieruchomość ta w dacie wejścia w życie dekretu była zabudowana w sposób w nim określony, w tym: małym domkiem mieszkalnym. Treść ww. aktu z dnia [...] o którym mowa również w zaświadczeniu Sądu wieczystoksięgowego, wskazuje zaś na to, że T. B. przystępując do tego aktu zamieszkiwał na nieruchomości przy dawnej ul. [...] w [...]. Jedyna zabudowa jaka wówczas na przedmiotowej nieruchomości istniała, to budynek tzw. dyżurki. Stąd też należało podjąć czynności dowodowe dotyczące tego obiektu, a nie obiektu zrealizowanego już przez T. i J. G., po roku 1945. Konkludując, w ocenie Sądu, w sprawie nadal istnieją możliwości dowodowe, a wobec ich niewykorzystania - nie sposób na obecnym etapie wykluczyć, iż na przedmiotowej nieruchomości w dniu 21 listopada 1945 r. nie było zabudowy o charakterze mieszkalnym. Z tej też przyczyny Sąd podzielił zarzuty procesowe podniesione w skardze, zgadzając się ze skarżącą, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a świadczą o tym nie tylko powyżej przytoczone okoliczności, ale także dokumenty załączone do skargi, pominięte w niniejszym postępowaniu. Skarżąca do skargi załączyła m. in. podanie T. B. o nadanie nieruchomości położonej przy ul. [...] numeru policyjnego. Podanie datowane jest na 10 sierpnia 1943 r. i pochodzi ze zbiorów Archiwum Państwowego [...]. Powyższy dokument sugeruje, że przedmiotowa nieruchomość w ww. dacie była zabudowana i zamieszkana. Bezspornie wskazuje zaś na to, że istnieją w zbiorach Archiwum Państwowego [...] jeszcze inne dokumenty, które mogą pomóc w ustaleniu stanu faktycznego co do ewentualnej zabudowy przedmiotowej nieruchomości na dzień 21 listopada 1945 r. Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, iż organy orzekające w sprawie zbyt przedwcześnie, na podstawie dokumentów Biura Odbudowy [...] przesłanych przez Archiwum Państwowe [...] m. in. przy piśmie z dnia 23 czerwca 2013 r., w tym kolorowej kopii mapy inwentaryzacyjnej "Blok [...] kwartał [...]" dla nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz kopii fragmentu fotoplanu [...] "stan z czerwca 1945 r." ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana. Wskazać należy, iż ww. dokumenty mają szczególny walor dowodowy w niniejszej spawie, jednakże ich prawidłowe zinterpretowanie (z uwagi na ich słabą jakość) wymagało opinii osoby posiadającej odpowiednią wiedzę specjalistyczną. Dopiero opisy tych dokumentów sporządzone przez fachowców w tej dziedzinie mogły posłużyć do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyciągnięcia bezspornych wniosków. Takie też postępowanie organów pozwoliłoby na uniknięcie błędu polegającego na różnej interpretacji tego samego dowodu przez ten sam organ, w tym samym postępowaniu, tyle że na różnych jego etapach (na co słusznie zwrócono uwagę w skardze). Powyższa uwaga dotyczy fotoplanu zawierającego opis "stan z czerwca 1945 r.", przekazanego przez Archiwum Państwowe [...]. Dokument ten w dwóch różnych decyzjach wydanych w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] był różnie interpretowany. W decyzji z dnia [...] organ ten wskazał, iż ww. fotoplan potwierdza istnienie na nieruchomości budynku tzw. dyżurki. Wskazał na "mały czarny prostokąt", który to w ten sposób ocenił (tj. jako budynek – dyżurka). W decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, ww. fotoplan został zaś zinterpretowany przez ten organ zupełnie odmiennie. Przyjęto na jego podstawie, że nieruchomość w 1945 r. nie była zabudowana. Z powyższego wynika, iż organ miał problemy z odczytaniem w prawidłowy sposób dokumentów, a w tej sytuacji, aby nie narazić się na zarzut wadliwego prowadzenia postępowania i naruszenia w nim art. 8 k.p.a. oraz art. 7 tej ustawy, winien był uzupełnić materiał dowodowy o opis wskazanego fotoplanu sporządzony przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną w tej materii. Dostrzec przy tym trzeba, iż omawiany fotoplan nie zawiera oznaczenia ulic, a skala, w jakiej został wykonany może dodatkowo przysparzać problemów z jego prawidłowym odczytaniem. Trudno więc na podstawie takiego dowodu czynić bezsporne ustalenia, tak jak uczyniły to oba organy orzekające w niniejszej sprawie. Powyższe uwagi dotyczą także pozostałych dokumentów przekazanych przez Archiwum Państwowe [...], tj. kopii zdjęcia lotniczego przechowywanego w zespole [...] Biura Odbudowy [...], jak i kolorowej kopii mapy inwentaryzacyjnej "Blok [...] kwartał [...]", przekazanych przy piśmie z dnia 25 czerwca 2013 r. Ten ostatni dokument, podobnie jak fotoplan z opisem "stan z czerwca 1945 r., również był odmiennie na różnych etapach tego postępowania, przez ten sam organ intepretowany. Natomiast ww. kopia zdjęcia lotniczego przy ocenie sprawy została w ogóle pominięta. Z tych wszystkich przyczyn, Sąd uznał, iż w sprawie nie przeprowadzono prawidłowego postępowania wyjaśniającego. Zgromadzone dowody nie pozwalały bowiem na wyciągnięcie wniosku, który legł u podstaw wydanych w tej sprawie decyzji odmownych. Dowody mające kluczowe znaczenie w sprawie nie zostały opisane w sposób pozwalający na ich prawidłową interpretację, nadto – pomimo trwającego dość długo postępowania, nadal nie wyczerpano środków dowodowych. W konsekwencji Sąd przyjął, że tak zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zapadły z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 84 § 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, w związku z art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, ustalenia stanu faktycznego dokonane w kontekście art. 214 ust. 2 ww. ustawy były niepełne, a wnioski wyciągnięte w tym kontekście – pochopne, a na pewno przedwczesne. Ponownie orzekając w sprawie organ I instancji winien uwzględnić uwagi Sądu i uzupełnić materiał dowodowy w sprawie. Przy czym, organ ten nie powinien ograniczać się jedynie do źródeł dowodowych wskazanych przez Sąd, bowiem w razie ujawnienia w toku ponownie prowadzonego postępowania innych dowodów, należy je przeprowadzić, jeżeli tylko przyczyni się to do wszechstronnego wyjaśnienia istoty sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. Na koszty te składa się wpis stały od skargi w wysokości 200 zł i koszty zastępstwa procesowego.